关于农产品目标价格制度的思考

       doi:10.14076/j.issn.1006-2025.2015.03.01

       2014年3月5日，李克强总理在十二届全国人大二次会议上所作的政府工作报告提出：探索建立农产品目标价格制度，市场价格过低时对生产者进行补贴，过高时对低收入消费者进行补贴。建立农产品目标价格制度，推进农产品价格与政府补贴脱钩，是深化农产品价格改革的重要内容。目前国内有关专家学者对农产品目标价格及其制度存在不同的看法、探索建立农产品目标价格制度的实践面临诸多问题需要解决。要真正建立农产品目标价格制度，必须做好其顶层设计。

       一、农产品目标价格及其内涵

       目标价格是20世纪60年代～70年代，欧美等发达国家在完善粮食价格干预政策过程中提出的政策性理论价格。2008年国家发展和改革委员会在《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》提出要探索研究目标价格补贴制度后，我国学术界和实际工作者对农产品目标价格及其制度进行了大量研究，不同研究成果或文献对农产品目标价格及其制度有着不同的看法。

       (一)对农产品目标价格及其制度的不同解释

       农产品目标价格是农产品目标价格制度的一个核心概念，目前理论界和实际工作者对其认识尚未统一。李国祥认为农产品目标价格是政府为了公共利益或者特定群体利益而设定的一种理想价格，它与市场价格相互独立、互不影响，因而既能实现政府目标，又不扭曲市场价格。[1]伍世安、刘萍、付兴认为粮食目标价格是一种对应且有别于粮食最低收购价、具有多维职能目标的政策性上限价格，即国家在一定时期内为实现一定政策目标而依据某些因素制定的政策性上限价格，它与最低收购价的共同作用，有可能打破蛛网现象，将粮食价格稳定在较为合理的区间。[2]秦中春认为农产品目标价格是一种市场损失补助价格标准，本质上是一种合约价格，是在农产品市场全面放开条件下，政府为保护社会特殊群体的合理利益、在公共财政可支付能力和行政可管控能力范围内、核算和发放临时补贴的一种价格计算标准。[3]戴冠来认为粮食目标价格是我国粮食三元价格(市场价格、最低收购价格、目标价格)形成机制中的三种价格形式之一，是政府公布的反映粮食完全成本和合理利润、保证农民种粮收入的目标价位，不是实际收购价格。[4]孔祥平、许伟认为粮食目标价格是国家或某一地区为稳定粮食生产、保障粮食安全，综合一定时期内种粮实际成本和种粮农民合理收益等因素制定的一种政策性参考价格。种粮成本、合理收益及政策取向是构成粮食目标价格的三大要素。[5]刘树杰认为目标价格是农产品价格调控的水平或区间，它是政策目标的载体或具体体现，并给出了目标价格的计算公式，即目标价格=前期市场价格×(1+当年预期农村工业品价格上涨率+预期非农产业与农业劳动生产率上升率之差)+需求预测调整系数。[6]张千友认为粮食目标价格是国家在一定时期内，为了实现粮食总量平衡、稳定粮食价格和提高农户收益率等目标而制定的能够反映粮食生产所消耗的资源价值及适当利润的政策性价格，当市场平均价格低于目标价格时，国家对农户进行价差补贴，反之则由市场调节。[7]李林茂、余耀明认为粮食目标价格是中央政府在一定时期内根据保障粮食安全需要、弥补种粮成本、保持粮农合理收入、考虑影响粮价形成的各种因素而测定的理想价格水平。[8]张亦贤认为目标价格是在综合考虑CPI指数和增加农民收入目标、市场价格等因素的基础上预测出来的一个价格水平。当市场粮价低于目标价格时，政府按价差补贴生产者，防止谷贱伤农；在市场价格过高时补贴低收入消费者，防止米贵伤民。[9]冯梦晓认为目标价格是在市场形成农产品价格的基础上，通过价差补贴保护生产者利益的一项农业支持政策。实行目标价格政策有望切断引发蛛网振荡周期的动力，形成未来稳定种植预期，提高生产的稳定性。[10]广东省价格协会课题组认为粮食目标价格是收购环节合理的价格标准，是国家在一定时期内，为保障粮食生产发展、实现国家粮食安全、促进粮农收益增长，参照粮食价格形成多种因素而测定的一种政策性的合理价格。[11]此外，徐雪高、沈贵银、翟雪玲认为大豆目标价格是国家或某一地区综合一定时期内种豆实际成本和种豆农民合理收益等因素制定的一种政策性参考价格；吉林省物价局和吉林省价格协会粮价课题组认为目标价格是政府事先制定的一定时期的标准价格。

       对农产品目标价格制度，不同专家学者从不同角度对其作出了不同解释。徐丽红认为农产品目标价格制度就是由国家设立农产品目标价格，当农产品市场价格低于目标价格时，补贴农民，保证农民基本收益；当农产品市场价格升高导致物价总水平上涨过快时，补贴低收入群体，保障基本民生。[12]高静在对农产品目标价格制度作出与徐丽红相似解释的同时，认为目标价格形成完全由市场供给关系决定，在目标价格高于或低于市场价格时由政府对其价差实行补贴，这种农产品目标价格制度既能发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，又明确了政府对农业农村发展所负有的责任。[13]张亦贤认为粮食目标价格制度是保障国家粮食安全、保护种粮农民利益的有力手段，会对市场调节配置粮食资源、实现国际国内粮价接轨、协调期货与现货粮价关系、控制物价总水平起到重要作用。[14]朱宛玲认为目标价格制度是指由政府设定农产品的目标价格，在市场价格高于或低于目标价格时，由政府对低收入消费者或生产者进行补贴，与政府规定最低收购价和临时收储政策相比，目标价格制度具有更尊重市场定价机制、避免价格扭曲的优势。[15]孔祥智认为目标价格制度就是根据市场的供求和运行情况设定一个目标价格，市场价格过高时，以此为标准补贴低收入消费者，市场价格过低时，以此为标准补贴生产者。建立农产品目标价格制度，就是将农产品的供求与定价完全推向市场。[16]秦中春认为农产品目标价格制度在形式上是对农产品目标价格的一种制度安排，在性质上是有特殊针对性的一种农业补贴制度，基本目的是要解决市场机制在利益分配上的失灵问题。[17]

       (二)正确理解农产品目标价格及其制度的内涵

       上述专家学者对农产品目标价格及其制度的解释不乏真知灼见，不同程度地涉及农产品目标价格及其制度的本质，但其表述不够准确、全面，容易在实践中产生误导。如将农产品目标价格及其制度作为与农产品最低收购价格、市场价格相对应的一种政策性价格或参考价格，并不完全符合农产品目标价格及其制度的本来含意。借鉴前人研究成果，笔者认为农产品目标价格是政府在一定时期内为促进国内特定农产品生产、保障其有效供给、保护生产者和低收入消费者利益，根据其生产成本、供求关系、政府财政负担、消费者承受能力、与国际市场价格的比价关系等而确定的理想价格，并以此为依据，当其市场价格低于这个理想价格时，政府对生产者予以价差补贴；当市场价格高于这个理想价格时，则对低收入消费者进行补贴。这一概念最少可以表明：确定农产品目标价格的主体是政府而非其他市场主体；农产品目标价格是一定时期内的理想价格，表明目标价格不是固定不变而是动态变化的；实行目标价格的农产品是特定农产品而不是所有的农产品，政府只会将关系国计民生和社会安全的重要农产品纳入目标价格政策范围；实行目标价格的目的是促进国内特定农产品生产、保障其有效供给、保护生产者和低收入消费者利益；确定农产品目标价格的依据是生产成本、供求关系、政府财政负担、消费者承受能力、与国际市场价格的比价关系等，表明目标价格不是单纯的政策性价格，它要考虑众多因素特别是市场因素；政府确定的目标价格是一种理想价格，不一定是农民实际可得的结算价格，主要用作政府对特定农产品生产者或其低收入消费者进行补贴的依据。