我国非常规突发事件国家救助标准制度之完善

       一、问题的提出

       突发公共事件发生后，基于公民的社会保障权，国家有义务为受害者提供一定的物质帮助。对于受害者生活水平的恢复，“以救助为底线、以保险为核心、以捐赠为补充”的混合型机制被认为是一种理想模式。①但在当前我国的突发事件救助体系中，社会保险阙如，商业保险萎缩，基于公共财政的国家救助就成了受害者生活保障的主要来源。加上占社会捐赠绝大多数的非定向捐赠最后也由政府统一管理和支配，灾害救助中的政府主导因素便进一步凸显。政府所确定的救助标准，就将在很大程度上决定受害者生活恢复的水平。但是，观察近年来国内历次重特大突发事件中的国家救助却发现，政府为不同事件中遭遇同等损害的人所提供的救助标准极不一致。最极端的表现就是死难者家属所获抚恤的“同命不同价”。例如，近年几次社会安全事件中死者的救助标准如下：2008年拉萨“3.14事件”中，死亡的18名无辜群众家属获得特殊抚恤金每人20万元；②2009年乌鲁木齐“7.5事件”中，新疆维吾尔自治区政府对无辜死难者家属的抚恤补贴金为40万元，另加1万元丧葬补助金和1万元慰问金。③再如，近年几次重大自然灾害中死者的救助标准如下：2008年汶川地震，对因灾遇难人员家庭按每人5000元的标准发放抚慰金；④2010年玉树地震，青海省对每位遇难者每人发放8000元抚恤费；⑤2010年舟曲泥石流灾害，甘肃省为每名遇难者家属发放8000元的抚恤金和慰问金；⑥2012年彝良地震，对每位遇难者的家属给予2万元抚恤补助金。⑦有学者还描述过这样的例子：相邻的两家中一家因地震造成的房屋损失获得救灾补偿2万元/间，另一家被洪水或泥石流摧毁只获得补偿0.7万元/间。⑧

       同因突发事件死亡，政府为自然灾害死者提供的救助金额最低为5000元，给予社会安全事件死者的最高达42万元，悬殊达84倍。即使在同一类型的突发事件中，救助标准也存在最多达4倍的差距。这不得不令我们思考：政府到底是根据哪些因素来确定突发事件受害者的救助标准的？政府所考虑的那些足以导致上述悬殊结果的因素，是否具有正当性？如果这种考虑是正当的，法律又应当作出何种安排以实现政策的合法性并使其顺利实施？

       二、非常规突发事件中的特殊救助标准及其正当性

       (一)非常规突发事件中的特殊救助标准

       国家对突发事件受害者提供救助的标准应当如何确定，迄今我国尚未有统一的立法规定，2010年《自然灾害救助条例》和2014年《社会救助暂行办法》都没有解决这一问题。学术界的主流观点认为，突发事件国家救助的标准主要应根据政府财力、居民消费水平、救助对象的数量、救助对象的需求四个因素来综合确定。⑨通过考察我国主要的突发事件救助项目，如因灾倒房重建补助、因灾损房维修补助、临时性安置补助等可以发现，政府救助的支出水平在绝大多数情况下确实受到上述四个因素不同程度的影响。但在某些后果极其严重、社会影响十分重大的事件中，国家救助的标准除了因救助对象需求的因素而确实存在人际差异之外，⑩则完全背离了政府财力、居民消费水平、救助对象的数量三个因素。此类事件，在公共应急管理中通常称为非常规突发事件，指的是公共突发事件中最严重、最特殊的那一部分，即“前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在的次生、衍生危害，破坏性严重，采用常规管理方式难以有效应对的突发事件”。(11)在具体形态上，非常规突发事件可能表现为首发或以极低概率偶发的未知类型的事件，或虽是已知类型的事件但其规模和损失惊人从而对公众心理造成巨大冲击，也可能表现为多种常规突发事件在特殊时空条件下的复杂叠加。在此，我们以近年发生的汶川地震(2008)、拉萨“3.14事件”(2008)、乌鲁木齐“7.5事件”(2009)、玉树地震(2010)、舟曲泥石流(2010)5个非常规突发事件作为考察对象。可以发现，这些事件中受害者所获得的国家救助——无论是属于经济损失的倒房重建补助，还是属于非经济损失的死难者抚恤——明显高于当时的全国性标准(见表1)。

      

       上述差别能否通过政府财力、居民消费水平、救助对象的数量等因素来获得解释呢？以汶川地震为例，与当时的全国性数据对照如下(见表2)：

      

       不难发现，在四川省人均财政支出、居民人均消费水平均明显低于全国平均水平，而每万人因灾倒房数远高于全国水平的情况下，汶川地震的倒房重建补助标准却超过了全国的2倍。其他几个事件的情况也与此类似。那么，政府在非常规突发事件中对受害者实行异乎寻常的高标准救助，到底基于何种考虑？这种考虑又是否具备正当性呢？

       (二)个体正义的解释及其困境

       传统上，公共危机管理的分期理论将突发事件中的救助行为视为一种事后管理措施。(13)包括笔者在内的研究者都曾认为救助的目的是弥补受害者的损失，恢复其生活水平，而受害者获得救助的权利基础则是公民的社会保障权。(14)社会保障权作为生存权的补充性(或手段性)权利，指的是“公民在面临威胁其生存的社会风险时，从国家和社会获得物质保障和社会服务，使之维持生存并达到相当水准的生活的权利”。(15)由此观之，突发事件中的国家救助行为便是为了满足公民的个体权利而履行的一种给付义务。那么，评价救助政策正当性的基准，就要看这种个体权利是否被充分且平等地满足了。

       亚里士多德将个体正义分为分配正义和矫正正义来讨论，认为分配正义的核心是“得其所应得”，矫正正义的核心则是“失其所应失，补其所不应失”。(16)一般认为，社会保障是一个分配正义的问题。按照诺齐克的观点，社会保障(包括突发事件中的国家救助)并不是被救助者的一种应得权利，而只是一种道义上的救济。因为“国家不可能用它的强制手段来迫使一些公民帮助另一些公民”。(17)德沃金的分配正义强调起点公平并引入了一个“具体责任原则”，主张“就一个人选择过什么样的生活而言，在资源和文化所允许的无论什么样的选择范围内，他本人对做出的那些选择负有责任”。(18)在德沃金关于正义的理论体系中，突发事件的遭遇对于个人来说属于“运气”问题，可以通过风险保险市场来解决。人们根据自己对风险的评估决定投保与否并承担其后果，由此导致的不平等是可以接受的。也就是说，个人因为突发事件获得保险赔付是正当的，而从国家获得无偿救助的正当性却无从证明，因为这违反了具体责任原则。罗尔斯则提出了关于分配正义的两个原则：“第一个原则：每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则：社会的和经济的不平等应这样安排，使它们：(1)在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且(2)依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放”。(19)按照罗尔斯的第二个原则即差别原则，突发事件的受害者获得救助是正义的，而对每个人的救助标准应当取决于其救助需求(主要由损害程度和经济状况决定)。