中图分类号：D911 文献标志码：A 文章编号：1009-8003(2015)02-0128-10 一、问题的提出 近年来，我国西部少数民族人口遭遇了严重的就业困难，少数民族与汉族之间的就业不平衡现象持续加剧，这一现象不利于中央关于建设平等、团结、互助、友爱的社会主义民族关系的战略部署，也不符合恢复、巩固、加强各族群众兄弟情谊的工作要求。以少数民族人口较为集中的新疆为例，“1988-2008年期间，疆内就业岗位增加了近一倍，少数民族人口从850万左右增加到1200余万，分行业少数民族就业人数却从1988年74.44万人下降到2003年以来的70.55万人，少数民族仅占就业比例的8.6％，与少数民族在新疆人口结构中的主体地位形成了尖锐矛盾。”①根据第六次人口普查数据，“2000-2010年，全国农业劳动者比例大幅下降，但维吾尔族农业劳动者比例从80.35％上升到82.74％；汉族党政机构负责人的比例从1.72％增至1.85％，维吾尔族党政机构负责人比例则从0.84％下降到0.47％，实际人数也从3.773万人下降到2.555万人，降幅为32.3％。同期蒙古族党政机构负责人的实际人数从6.884万人下降到4.933万人，降幅28.5％；藏族党政机构负责人的实际人数从2.906万人下降到2.453万人，降幅15.6％；专业技术人员比例下降的只有藏族、维吾尔族和哈萨克族，维吾尔族从24.153万人降到23.275万人，哈萨克族从5.540万人下降为4.677万人，降幅分别为3.6％和15.6％；维吾尔族的办事人员比例有轻微下降；维吾尔族是各族人口中生产运输工人比例下降的唯一群体，比例从5.89％下降到4.55％。”②除新疆外，青海、西藏、甘肃、云南等少数民族集中的地区，同样存在着较为严重的就业民族失衡现象。 职业是现代社会中最重要的财富和资源分配机制，公平的就业机会对于个人的社会经济生活具有重要意义。“民族之间在就业机会上的尖锐分歧是文化与利益、民族身份与阶层身份的叠加，反映了多民族社会中最深刻的社会裂痕。”③严重的就业困境阻碍了少数民族分享西部经济发展的成果，不符合我国包容性增长的社会发展构想，族群就业比例失衡已经成为诱发民族和阶层冲突的危险因素。2002年至2010年，国家加强了西部地区的经济投入，创造了大量的就业岗位，但由于少数民族就业比例严重偏低，就业岗位的增加不仅没有缓解，反而局部加剧了就业与族群人口结构之间冲突，诱发和激化少数民族地区的各种社会矛盾。 劳动就业领域的民族平等问题涉及我国宪法基本原则和公民基本权利，保障各民族公民的合法权益，维护和发展各族群众之间的平等、团结、互助关系，是政府的重大宪法责任。当前，劳动就业已经不再是劳动者与生产资料的自发结合，而是深受公共就业政策与劳动保障制度的影响；理解民族就业不均衡现象不能仅仅停留在对自然或历史因素的一般性追问，而是应当深入到国家就业政策和劳动保障制度的层面。我国政府一贯重视民族平等问题，为维护少数民族权益进行了长期的努力，并取得了显著的成绩。然而，毋庸讳言，我国保障少数民族平等劳动就业权利的法律制度尚不完善，偏重于依赖“禁止歧视”来预防不平等，忽视了以就业纠偏行动矫正业已存在的不平等。就业纠编行动的法治化水平与法律技术手段均须加强。就业纠偏行动是保障少数民族人口就业机会的警戒线与安全阀，就业纠偏行动的制度性缺陷使得少数民族失业率极易突破危险的临界状态。为此，国家适时提出了“坚持就业第一，增强就业能力”的新时期民族工作思路。④少数民族就业纠编行动的理论与实践问题应当引起理论界的重视和思考。 本文着眼于西部少数民族人口就业困境与结构性就业障碍的关联性，旨在探讨纠偏行动矫正结构性就业障碍的法律功能，分析纠偏行动与我国宪法平等原则的内在一致性，指出现行少数民族就业纠偏行动的制度缺陷，总结主要多民族国家就业纠偏行动的法治经验，提出以少数民族就业纠偏行动为重点完善宪法实施工作的构想。适逢我国实现西部少数民族地区社会稳定、长治久安与跨越式发展的关键历史时期，能否对现行就业纠偏行动进行深入的制度检讨与理论探讨，能否将西部社会经济发展成果转化为少数民族人口的就业机会，关乎和谐民族关系的大局。 二、纠偏行动具有保障就业公平的法律功能 当前，我国少数民族就业困难主要源于三种因素：制度性就业障碍、个体性就业歧视与结构性就业困境，其中，结构性就业困境是影响我国少数民族就业公平的主要原因。第一，制度性保障得不到落实。虽然我国政府高度重视民族平等，并通过多种法律、法规明确保障少数民族的合法权利，但是在实践中并未能完全杜绝少数民族制度性就业障碍。以国家公务员招考为例，根据2009年青海省公务员招考公告规定，汉语岗位录取比例为93.5％，少数民族母语岗位录取比例为6.5％。⑤第二，个体性歧视仍然存在，部分用工主体因民族偏见而对少数民族求职者故意实施歧视行为。比如，国家虽然制定了公平的就业政策，但某雇主基于种族偏见而拒绝雇佣特定族群的求职者。某些企业在招聘职工的广告上除了注明学历、年龄和性别的要求之外，对与职业无关的民族身份还有特殊要求，比如有些岗位只招聘汉族人。第三，少数民族成员面对的就业障碍不仅来自于用人单位的相关规定与雇主的偏好，更源于各种非故意的社会结构性因素。“社会结构性就业障碍指的是虽然法律宣告了各民族群体具有平等法律地位，虽然自由竞争的就业政策表面上是中立的，但由于少数族群在语言文化、区域发展、人口结构、社会分层、机会结构等领域面临诸多社会障碍，最终导致少数族群在就业市场的竞争中处于整体性的不利地位。”⑥比如，少数民族人口面临语言文化障碍，西部教育水平和人力资本投资规模低于全国平均水平的状况加剧了这一障碍；⑦又如，西部与东部、南疆与北疆经济发展水平与产业结构类型差距明显，少数民族聚居地区工业基础薄弱、基础设施差、第一产业依赖性高。再如，西部少数民族享受特殊的生育政策，家庭抚养率过高，汉族劳动力流入剧增，⑧少数民族劳动力向外流动困难，适龄人口增长与就业岗位供给矛盾突出；⑨结构性就业障碍虽然是一种无意识的社会安排，但对民族群体的命运有巨大影响，少数民族个体实际上被深深镶嵌在社会结构之中。结构性就业障碍不仅对少数民族成员的个人生活具有根本性的影响，而且会固化不平等的社会族群关系，影响少数民族群体的政治影响力、家庭模式、教育愿望与成就以及健康与医疗水平。在结构性就业障碍的形成过程中，既不存在歧视性的法律制度，也不存在明确的歧视行为的实施者，就业机会的不平等也并非是出于种族偏见和种族压迫的故意。相对于制度性的就业障碍，结构性就业障碍是一种更为隐蔽和持久的不平等，甚至可以与形式平等原则共存，传统的反歧视法的禁止歧视原则重在防范故意的歧视行为，无法有效解决少数民族的结构性就业困境。
