行政法的理论基础是行政法学史上的一座丰碑。没有哪个学科像行政法学一样热衷于理论基础的讨论，历经三十余年的热议而经久不衰；没有哪个法律部门像行政法一样，其规范的制定与实施如此依赖一个统一的理论基础。关于行政法理论基础的讨论与争鸣，几乎贯穿了改革开放以后行政法学和行政法治发展的全部过程。这一过程，对于完善中国行政法的制度规范，塑造和提升中国行政法学的思维品格，推动中国行政法学从幼稚走向成熟，具有重要历史意义。沈岿认为，“这是一次难得的行政法学整体思维训练”。①何海波认为，“对行政法学理论基础广泛而热烈的探讨显示了行政法学者对行政法功能的整体性反思和对行政法价值取向的强烈关怀。”②章志远认为，这个过程对中国行政法学至少有三个重大的贡献：确立了行政法学的基本范畴；更新了行政法学的理论体系；开启了对行政法的哲学思考。③ 平衡论是法学界的一个奇迹和神话。尽管平衡论并非开启行政法理论基础这一学术论题的开山之作，但无可否认，是平衡论的提出及发展，将这一主题的讨论推向了高潮。平衡理论运用多学科的研究方法④，不仅确立了“行政权与公民权应当平衡”这一规范命题，而且论证了“行政权与公民权如何平衡”这一实证命题。在行政法理论基础的学术争鸣中，平衡论者投入的人数之多、精力之深、用功之甚、时间之长，无出其右。平衡论也由此成为“行政法整体思维发展最为完整的一个学说”。⑤ 近年来，关于平衡论及行政法理论基础的讨论略有降温。重拾这一渐被淡忘的主题，不是为了缅怀学界前辈所创造的伟绩，亦非沾染平衡论学派所遗留的学术荣光，而是为了回应在新的时代背景下“行政法学向何处去”的难题。在行政法学研究日益精细化、部门化、零碎化的今天，“行政法理论基础”这一论题是否还有学术价值？行政法体系、结构的完善，行政法领域各具体问题的探讨，是否还需要在一个或多个理论基础的指引下进行？三十年前开创的行政法理论基础的讨论及其学术成果，对于今日的法学研究和法治实践，是否仍然具有指导意义？在经历了二十多年的发展和完善之后，平衡论是否已经“功成名就”而应“寿终正寝”呢？在面对全球化、网络化、私有化等不断变革的时代背景下，平衡论及以平衡论为基础之行政法学是否依然能够“合理诠释历史、有效回应现实、逻辑上完整自洽”⑥？“公法仍在变迁”⑦，行政法理论基础是否也应当进一步发展？这些问题值得所有行政法学者共同关注。 基于对上述问题的思考，本文拟以平衡论为主要对象，探讨行政法理论基础这一论题提出的历史背景、功能期待、核心观点，并结合现代国家任务变迁，分析传统平衡论可能面临的理论挑战。在此基础上提出新的时代背景下行政法学重新出发⑧的若干方向。 一、“行政法理论基础”论题的提出与“平衡论”的脱颖而出 (一)“行政法理论基础”论题的提出 “行政法理论基础”论题首先由谁提出，现在难以考证。应松年认为：“在我国，最早谈及行政法基础理论的是著名教授王名扬老先生，他在向我们介绍法国行政法时，指出我国行政法的基础理论是如何从‘公共权力说’发展到‘公务说’的，以及这两个理论存在的欠缺。”⑨在可以查阅的文献中，应松年、方彦、朱维究合著的《行政法学理论基础问题初探》(后文简称“应文”)一文最早明确提出行政法理论基础这一概念并将“为人民服务”作为行政法学的理论基础。随后，杨海坤的《论我国行政法学的理论基础》(后文简称“杨文”)一文续接了这一论题，在对为人民服务论进行批评的基础上，提出了“人民政府论”作为行政法学的理论基础。⑩罗豪才、袁曙宏、李文栋的《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》(11)进一步刺激了这一主题的讨论，开启了行政法学界近二十年来规模最大的一次学术争鸣。 现在回过头来，我们需要反思，为什么是行政法学界首先，甚至是只有行政法学界，开启了关于理论基础的讨论？而且乐此不疲？要回答这一问题，我们需要回到三十年前，探究学者们探讨行政法“理论基础”的理论初衷何在。最初开创了这一主题的“应文”认为，“在行政法学研究中，行政法学的理论基础问题是很重要的课题之一。它不仅反映了不同类型行政法学的阶级本质和形成过程的具体历史特点，而且直接影响行政法学的体系结构、主要观点以及整个行政法学的研究和发展方向。”(12)“杨文”认为：“行政法学的理论基础是行政法学体系中的核心部分，由其决定一个国家行政法学的社会阶级性质、基本框架结构、基本原则以及发展方向，对于该国行政法的建设和发展具有直接的指导意义。”(13)罗豪才并未直接回应这一问题，但透过相关文献，可以发现他所认为的行政法理论基础，主要具备如下功能：①对一个部门发展规律的客观总结，并对该部门的发展具有推动作用。“任何一种科学理论的建立，都是对某一方面客观规律的正确总结，同时再反过来推动理论和实践的迅速发展。‘平衡论’作为现代行政法存在的理论基础，也应该是对现代行政法发展规律的客观总结，并对现代行政法理论和实践的健康发展具有推动作用。”(14)②对一个学科性质的根本性认识。行政法的理论基础就是对行政法性质的不同认识。“现代行政法实质上应是平衡法，平衡是现代行政法的精神实质。”(15)“平衡论的基点是关于行政法本质的认识，即回答‘行政法的本质是什么’这样的问题。”(16)③关于一个学科的核心及其理论模式的总结。“即便承认行政权与公民权的关系是行政法的核心，也不等于只有一种理论模式。对行政权力和公民权利相互关系的认知和定位的不同，以及价值取向、目标的差别，会形成不同的理论模式。”(17)
