美国高等教育绩效拨款政策的形成过程及政策网络分析　　

      中国分类号：G40-054 文献标识码：A 文章编号：1671-9468(2015)01-0148-18

      一、研究背景与问题的提出

      大学与政府的关系一直是政策制定者和学者关注的问题。芬兰学者齐维斯托(J.)认为，政府与大学之间构成一种委托代理关系，为了解决道德风险问题，政府会与大学达成某种形式的契约。一种是以行为为导向的契约，以投入为基础的传统财政拨款方式就属于此类，这种拨款方式更关注投入性要素，如招生数、基建费用、学生培养成本等。另一种是以结果为导向的契约，一般而言，绩效拨款属于此类契约，它通常更关注学生毕业率等产出性指标。[1]

      在过去的二三十年中，美国的高等教育治理模式发生了巨大的变化，由原来的以规制为主、重视投入性因素的行为导向型治理模式，转变为重视绩效和产出因素的结果导向型治理模式。这种转变被称为美国公立高等教育领域的“新问责运动”。相比以往的治理模式，“新问责运动”更加关注效率、选择、分权化和绩效等方面的因素。[2]

      不少学者认为，“新问责运动”实际上是“新公共管理”思潮在教育领域的体现。[3]“新公共管理”又称为“新管理主义”、“后官僚体制模式”，是20世纪70年代以来西方社会兴起的一股政府改革浪潮。[4]美国学者胡德(C.Hood)认为，新公共管理区别于韦伯式官僚管理模式的主要特点在于，它采取商业部门的理论和技术，以产出和绩效为导向，强调竞争机制和分权化。[5]

      绩效拨款政策正是在这样的背景下产生并发展起来的。按照伯克(J.C.Burke)的定义，绩效拨款是指根据大学在某些绩效指标上的表现来分配相应资源的财政拨款方式。它是三种绩效问责方式——绩效汇报、绩效预算和绩效拨款中最重要的部分。[6]

      绩效拨款政策最早于1979年产生于田纳西州，90年代开始得到广泛扩散。1991-2000年的10年间，有22个州采纳了该制度。[7]2000年之后的几年，由于政府对高等教育财政拨款的萎缩、缺乏支持者等多种原因，绩效拨款政策曾一度出现衰落的趋势。然而最近几年，该政策又出现了复兴的态势。这一方面与社会发展需求等因素有关，另一方面也跟一些全国性组织(如盖茨·梅琳达基金会、鲁米娜基金会)的大力推动有关。[8]图1显示了近年来绩效拨款制度采纳率的变化情况。

      

      图1 绩效拨款制度采纳率的变化情况

      数据来源：Gorbunov,A.V.(2013)Performance funding in public higher education:Determinants of policy shifts.Doctoral dissertation.University of Vanderbilt，138-140.作者根据以上文献整理所得。

      虽然有关绩效拨款政策的研究很多，但有关政策过程的研究还比较少。目前有一些研究从政策行动者的角度对绩效拨款政策过程进行了分析。比如，博格(E.G.Bogue)对田纳西绩效拨款政策的分析发现，政策指标的变化主要反映了大学、系统和协调委员会价值和兴趣的变化，而较少受到政治兴趣和外部压力的影响。[9]多尔蒂(K.J.Dougherty)等人的研究则从政策企业家的角度分析了绩效拨款政策采纳的原因，发现在田纳西州、俄亥俄州和印第安纳州绩效拨款政策采纳的过程中，外部基金会扮演了重要的政策企业家角色。他们对州长和立法人员进行游说，还全程参与整个政策制定过程，对于推动绩效拨款政策的采纳起到了巨大的作用。[10]

      然而，政策行动者并不是一个个原子式的个体，在政策过程中的作用不光是单个政策行动者的特征和意愿，不同政策行动者之间的关系结构也会对政策的制定产生重要影响。那么，州一级绩效拨款政策制定的政策网络结构如何？它对该政策的制定过程产生了怎样的影响？这正是本文期望回答的问题。

      二、研究方法与理论视角

      (一)研究方法

      本文采用的是个案研究法，选取的研究对象为田纳西州。田纳西州的高等教育治理结构分为三个层级。州一级的高等教育管理机构为田纳西高等教育委员会(Tennessee Higher Education Commission，简称THEC)。THEC创建于1967年，是一个规制性的协调委员会①。在THEC之下有两个系统，分别为田纳西评议委员会和田纳西大学系统。这两个大学系统对所属的大学具有包括财务、人事、管理在内的完全管理权。其中，田纳西评议委员会管理6所大学、13所社区学院和27所应用技术学院，而田纳西大学系统主管田纳西大学的3个校区和4个研究中心。图2对田纳西州高等教育治理结构进行了总结。