一、引言 金融制度演革到现在，尚未完全具备竞争市场的理想功能，交易主体仍无法自由进出金融市场，市场也不能为每个主体提供公平、公开的交易机会，资金借贷并非完全由资金需求者的预期偿还能力决定，金融排斥问题无处不在。即使一些市场主体预期具有良好的偿还潜力，但由于现有资产量较低、不具备必要的社会关系或不够缴纳“金融租金”门槛，难以改善当前的资金困局。这种机制不仅造成金融资源配置效率降低、金融风险积聚膨胀，而且正在成为经济发展和社会前进的桎梏。 为了解决金融排斥，深入推进包容性发展，实现经济成果共享，各国从不同层面推进普惠金融的发展。联合国在推广“2005国际小额信贷年”时提出构建“普惠金融体系(inclusive financial sectors)”，这与各国金融、经济、社会发展的诸多问题息息相关，因而受到广泛关注。对于中国而言，这一理念与中国所提倡的“包容性(inclusive)发展”、“和谐发展”等战略思想一致。普惠金融旨在解决现实中“三农”、中小微企业等弱势领域的金融支持问题，通过提供优质、高效的金融服务，帮助弱势群体充分利用金融资源，提升自身的经济能力和社会地位，促进经济和社会的协调发展。“在此背景下，小额信贷的发展经历了从以扶贫为宗旨到扶贫和机构自身可持续并重的转变过程”(张伟，2011)。在这一过程中，出现了一种专门为穷人提供小额贷款、储蓄、保险和汇款等一系列金融服务的机构，即“微型金融机构(microfinance institutions，简称MFIs)”(Imboden，2005)。随着微型金融的不断发展，参与主体呈现多样化特征，所提供的金融产品和服务也不断丰富。 同时，人们认识到普惠金融制度不应被边缘化。杜晓山(2006)认为，普惠性金融是国家主流金融体系的有机组成部分，能提供高质量的金融服务以满足大规模群体的金融需求，且主要致力于拓展更贫困和更偏远地区的客户群体，降低金融需求群体和服务提供者双方的成本。焦瑾璞、陈瑾(2009)从金融发展的角度认为，普惠金融体现了金融公平，强调全民平等享受现代金融服务的理念，是对现有金融体系的反思和完善。王曙光、王东宾(2011)从经济发展的角度认为，普惠金融能提高人民收入、消除贫困，进而扩大内需、改善城乡二元结构，对于中国经济增长方式转变和可持续发展具有重要意义。 然而，普惠金融制度发展状况仍有不尽如人意之处。当前主要依赖国家政策扶持和政府推动，尚未形成一种更具效率的金融包容性机制。即便是国家政策引导、支持，或拨付资金给金融中介，但金融中介为了降低管理成本，很少能选择出具备真正偿还能力的资金需求群体，而是“任务式”的一概而论，造成有普惠金融之名号、未实现金融普惠之功能，未能包容更多的有利于社会发展和具备良好信用的资金项目。关于普惠金融制度的研究文献也尚未形成规范的理论体系，漏洞、错误时有所见，归纳起来主要体现在：一是未系统研究金融排斥的情形和主因，因此发展普惠金融制度的建议就缺少针对性、实效性和系统性；二是未剖析普惠金融制度的实质和核心，因此将普惠金融和贫困救助混为一谈，造成现有普惠金融体系庞杂低效；三是未系统构建普惠金融制度框架，多停留在贷款层面，因此现有普惠金融体系效果不尽如人意；四是未能根据普惠金融实质提出稳健性发展的建议。因此，本文主要从这四个方面进行研究和完善。 下文结构安排为：第二部分研究梳理金融排斥，并提出金融包容性发展；第三部分围绕普惠金融制度的本质和功能，纠正当下对普惠金融制度理解和执行的偏误；第四部分从功能、机构、市场等角度描述勾勒普惠金融制度的基本框架；第五部分围绕普惠金融的本质、功能，研究如何构建发展普惠金融制度；第六部分为结论。 二、金融排斥与金融包容 普惠金融源于金融排斥，发展普惠金融是为了解决金融排斥、提高金融包容。因此，清晰梳理金融排斥类型及原因是发展普惠金融制度的前提，否则无的放矢、事倍功半。Kempson和Whyley(1999a，1999b)以及Sarma(2010)概括了五类金融排斥：一是机会排斥(access exclusion)，即地理位置偏远或金融体系风险管理过程，部分群体被排斥在金融服务体系之外；二是条件排斥(condition exclusion)，即一些特定的金融限制条件将部分群体排斥在金融服务对象外；三是价格排斥(price exclusion)，即难以负担的金融产品价格将部分群体排斥在金融服务对象之外；四是市场排斥(marketing exclusion)，即金融产品销售和市场定位将部分群体排斥在金融服务之外；五是自我排斥(self-exclusion)，即由于害怕被拒绝或由于心理障碍而导致部分群体将自己排斥在金融服务体系之外。中国的金融排斥也不外乎这五种情形。何德旭、饶明(2007)基于金融排斥理论，从正规农村金融机构的经营取向选择入手，对我国农村金融市场供求失衡的内在成因进行了剖析，为从金融排斥角度研究普惠金融开拓了新的视角。为了更为直观、准确地分析金融排斥，我们从经济发展战略、金融制度结构、金融市场结构、社交网络关系、风险管理约束等角度梳理金融排斥。同时，由于中国发展路径等原因，社会公众供给资金时被金融排斥的程度较低，因此主要体现在需求资金的金融排斥，下文主要围绕后者进行分析。 (一)经济发展战略和金融排斥 新中国建立后，国家经济发展战略特征是优先发展重点行业、优先发展部分地区、优先发展城市，与之配套的金融制度安排必然是动员公众储蓄、支持重点行业、部分地区和城市发展，未被界定为“重点行业”、“优先地区”的群体往往被排斥在金融体系之外。 首先，重点行业发展战略形成的行业性金融排斥。新中国成立初期，面对国际经济封锁、军事封锁、政治独立，中国选择优先发展国防和重工业。因此，1949-1981年间，政府工作重点是举全国之力发展工业经济(毛泽东，1956)。“欠发达国家农民被要求按低于市场经济价格的价格向国家出售他们的农产品，或者以较高的价格从国有代理机构购买化肥、种子以及其他投入品，利润自然就会从农民手中转到国家。通过国家收购和价格控制从农民手中吸取的资金进入国库，被用于国家工业投资”(鲍威尔逊，2000)。因此，发展工业最高效的措施就是压低农产品价格、降低工人劳动力成本，以最大限额获取工业利润并进行资本再投资。中国工业化体系的建立便是沿用了这一方法。此时，“欠发达国家的合作社，通常是政府用来征收农业剩余的一种工具”(Wai，1962)。中国的农村金融体系也不再是国家简单地对农村的金融扶持，更主要的功能是攫取农村剩余，为工业化体系建设服务。因此，农村信用社既是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构。1979年3月，国务院恢复农业银行后，《关于改革农村信用合作社体制搞活信用合作社工作的意见》指出，信用社是农业银行的基层机构。在此情况下，农村金融资金非农化流向十分严重，“农民‘钱米借贷’问题也就因信用社民间借贷职能无法完善履行而依然得不到解决”(陆磊、丁俊峰，2006)。在此经济战略下，金融对第二产业扶持有加，对第一、三产业的支持非常有限，金融的产业性排斥不言而喻。即使后期，国家花费力气调整经济结构，但历史造成的影响仍无法在短期内消除，金融排斥的惯性也非短期所能化解。
