一、问题的提出 党的十八大报告提出，要“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制……构建地方税体系”；十八届三中全会也提出，要“完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”。早在1994年实行分税制财政管理体制时，中央政府就提出要构建中央税体系和地方税体系，并明确把当时开征的税种划分为中央税种、地方税种、中央地方共享税种，初步形成了中央税体系和地方税体系的框架。当时，把流转税中并列征收的增值税和营业税，分别确定为中央地方共享税种和地方税的主体税种。但是，后来随着经济社会的发展，增值税存在的抵扣不完整和营业税重复征税的弊端日益显现，制约了经济特别是现代服务业的发展。为了优化税制结构，完善增值税制，减少乃至消除重复征税，降低税负，平衡税收负担，促进经济发展和企业竞争，推动高新技术企业发展，提高企业效益，国家决定从2012年1月1日起在上海开展营业税改征增值税(以下简称“营改增”)试点，随后逐步扩大试点的地区范围。2013年8月1日起又将上海试点的“6+1”行业“营改增”推广到全国，同时，进一步扩大行业的试点范围。 “营改增”试点取得了显著成效，扩大了增值税进项税额抵扣范围，减少了重复征税，降低了税收负担，2013年全年减负1000多亿元，促进了企业竞争和高新技术企业的发展，增强了企业的发展后劲，提高了企业的效益。但营业税改征增值税后，给地方政府的税收带来了两个主要问题：一是减少了地方政府税收收入。原来的营业税从地方税变成了中央与地方共享税，虽然这部分收入暂时全额返还地方，保证试点期间地方政府财力相对稳定，但这只是过渡性政策，营业税收入减少已成事实。因为部分服务业纳入增值税征收范围后，营业税减少，增值税增加，增值税是共享税，中央与地方按75∶25的比例分，地方收入自然减少，这引发地方政府的疑虑。二是严重影响了地方对企业所得税的征管。我国企业所得税按企业的流转税种类型划分征管范围，缴纳增值税的企业到国税机关缴纳企业所得税，缴纳营业税的企业到地税机关缴纳企业所得税。实行“营改增”后，原来缴纳营业税的企业转为缴纳增值税，企业所得税的缴纳也将随之调整，这样，国税机关征管的企业和税种明显增加，而地税机关征管的企业和税种则明显减少，这既影响地税机关征管，也影响地方政府的收入。 由此可见，随着“营改增”的推进，营业税作为地方税主体税种的作用在逐渐消失，自然影响地方政府组织财政收入的积极性和地方公共产品的供给。 为了调动中央与地方两个积极性，保证地方政府实现事权所需要的财力，规范地方税收管理制度，应重新选择别的税种为地方税主体税种。笔者认为，确定企业所得税会是科学的选择。 二、选择地方税主体税种的原则 所谓地方税主体税种，是指在地方税体系中无论组织财政收入还是发挥调节功能都处于主导地位的税种，对于保证地方税收收入起着关键的作用。因此，地方税主体税种的选择应遵循以下原则： 第一，税种在性质上适合地方组织收入。作为地方税的主体税种虽然兼有组织收入和调节经济的功能，但首先应该是组织财政收入。因为作为地方税种，其在性质上是适合组织财政收入、一般具有中性特征的税种。该税种的征税目标主要是保证地方财政收入，满足地方政府提供公共产品对资金的需求，而不是为了发挥税收杠杆作用，加强宏观调控。宏观调控的任务主要不是由地方政府而是中央政府来承担。因此，地方主体税种应选择适合以组织收入为主的税种。 第二，税基宽广，收入稳定。地方税的主体税种，首要的任务是保证地方财政收入。因此，地方税主体税种的选择，一要税基宽广，税源丰沛。与其他税种相比，主体税种的一个主要特征是组织的收入占地方税收收入的比重较大，是地方税收收入的主要来源。这样，才能有效组织财政收入，保证财政支出的需要。税源小，收入少的税种难以担当此任。二要收入稳定并且具有持续性。只有收入稳定，有增长潜力的税种，才能保证地方财政收入的计划性和财政支出的连续性。税基薄，税源少，收入不稳定的税种，不可能完成此任。我国的营业税之所以能成为地方税的主体税种，首先是该税种征税的范围广，并且其在地方收入总额中占有较大比重。据统计，在全国含计划单列市的37个省市中，营业税占地方收入的比重高于30％的有33个，占比接近90％。如2012年广东省营业税收入891.03亿元，在广东省地税收入中占比达33.4％，而北京与江苏两地此占比分别为36.9％和34.7％。① 第三，税源在地区间的分布比较均衡。作为地方税的主体税种，应该是税源在全国各地分布大体均衡，能保证各地政府对财政收入需要的税种。如果某税种相关税源在各地区分布不均衡，一部分地区多，一部分地区少，或者一部分地区完全没有税源，导致各地区税收收入差距悬殊，该税种就不可能成为全国统一的地方税主体税种。 第四，税收制度相对规范，征收方便，征管成本低。作为地方税的主体税种，其税收制度应相对规范，且方便征收管理，征纳成本较低。如果税种的制度不规范，或调整过于频繁，征纳双方对税法不熟悉，法律遵从度低，征纳成本高，就不利于地方政府稳定地组织收入，该税种就不可能成为地方税的主体税种。
