诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则，更规范的说，它们是为决定人们的相互关系人为设定的制约。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式。”[1](P3)林毅夫进一步将制度变迁划分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁，前者“由个人或一群(个)人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”，是自下而上的变革，后者“由政府命令和法律引入和实行”，是自上而下的变革。[2](P269)这两种制度变迁方式都是极端条件下的模型，根据实践经验，诱致性制度变迁最后往往需要政府以积极方式加以促进，强制性制度变迁也应当以充分的诱致性制度变迁作为基础。因此，一项制度变迁的最优路径应当是经过充分的诱致性制度变迁，再由政府适时以强制性制度变迁方式加以促进和规范。我国在20世纪80年代肇端于安徽农村的家庭联产承包制度即是这种方式的成功范例。经过三十多年的发展变化，目前我国农村又面临新的农地流转改革任务，近年来我国部分地区对农地流转信托的探索，即是为了克服现行农地流转路径之瓶颈而尝试的一种新型农地流转制度。 一、我国农地流转信托的发展与特点 目前我国农业生产仍以小农户生产经营为主，农地流转不仅是促进农业规模化经营的客观要求，也是我国农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果。[3](P108)近年来的实践表明，我国《土地承包法》中明确规定的转包、出租、互换、转让等农地流转方式的传统实现路径已不能满足社会发展的需要。从世界范围来看，以信托方式(或与信托方式相近的中介方式、托管方式等)进行农地流转是很多发达国家和地区，如法国、美国、日本和我国台湾地区农地流转的成功经验。 2009年，湖南省益阳市由政府出资成立国有独资信托公司，在我国率先进行了真正意义上的农地流转信托探索。我国第一例引入商业信托公司的农地流转信托成立于2013年10月，委托人为安徽省宿州市桥区人民政府，信托公司为中信信托。不久，北京信托和中建投信托也开展了农地流转信托业务。从严格意义而言，农地流转信托与我国《土地承包法》中规定的转包、出租、互换、转让等农地流转基本方式并不是并列关系，实践中主要通过信托路径进行农地出租，因此农地流转信托在本质上只是传统农地流转方式实现路径的新探索，也可以说是农地出租方式的新尝试。近年来农地流转信托方式在我国发展很快，在南方地区发展尤为迅速，目前已经成为我国农地流转的一种重要路径。 从目前情况来看，我国农地流转信托的发展呈现出两大特点。 一方面，农地流转信托不断商业化。《信托法》中规定受托人可以是具有完全民事行为能力的自然人、法人，从湖南益阳到安徽宿州，农地流转信托的受托人由政府专门成立的国有农地流转信托公司到引入的商业信托公司，受托人追求利润回报的目的性不断增强。引入商业信托公司方式近几年在我国发展尤为迅速，在第一例商业信托公司介入农地流转不到一年的时间内，中信信托又分别在山东青州、贵州开阳、安徽马鞍山、河南济源、湖北黄冈推出5单农地流转信托项目，北京信托亦在江苏无锡、镇江句容、安徽铜陵、北京密云等4个地方推出农地流转信托项目，中建投信托在镇江也推出首单农地流转信托项目。 另一方面，农地流转信托趋向金融化，即由财产权信托向混合型信托发展。财产权信托和混合型信托都属于信托的具体种类，在财产权信托中受托人只是单纯管理或处分信托财产权，混合型信托则是包含财产权信托和集合资金信托计划的一种信托产品。由于集合资金信托计划是由信托公司将两个及以上委托人交付的资金进行集中管理、运用或处分的资金信托业务活动，因此混合型信托具有金融产品特性。在我国已有的实践中，由国有农地流转信托公司成立的农地流转信托项目大都属于混合型信托。2013年安徽宿州项目首次在我国农地流转中引入商业信托公司，成为我国首个采用混合型信托的农地流转信托项目。混合型农地流转信托近年在我国发展迅速，中信信托和中建投信托推出的农地流转信托产品都属于混合型信托；虽然北京信托的首款农地流转信托产品——江苏桃园村项目采用的是财产权信托方式，但此项目只是北京信托介入农地流转的“试水”性探索，随后北京信托即开始陆续推出混合型农地流转信托产品。 因此，根据受托人的性质和信托项目的属性，我国农地流转信托在实践中的具体方式可以分为“国有信托公司财产权信托方式”、“商业信托公司财产权信托方式”和“商业信托公司混合型信托方式”，并且前两种具体方式发展较为缓慢，后一种具体方式则较为普遍。 二、我国农地流转信托中存在的主要问题 在实践中，我国以商业信托公司混合型信托为主要方式的农地流转信托制度目前存在一些比较突出的问题。 (一)导致农业工商资本化 是否应当在我国农业转型中大规模引入工商资本是目前学界仍存有争议的问题，在此问题上笔者赞同以华生教授为代表的反对观点，华生教授认为我国应当控制工商资本进入农业领域的原因有以下几点：首先，工商资本进入农业易导致农地非粮化从而威胁我国的粮食供给；其次，工商资本进入农业会严重挤压家庭经营农业的发展空间，背离我国适度规模经营的农业政策，不符合农村改革的方向；最后，在城市化转型时期控制工商资本进入农业领域也是日本、中国台湾地区、韩国和美国的成功经验。[4](P86-88)工商资本进入农业领域的一个必要条件是农地使用权可以大规模集中，而商业信托公司为了提高收益往往偏好扩大流转规模，加之混合型信托方式具有强大的融资能力和其他资源整合能力，因此商业信托公司混合型信托方式促进了农地使用权大规模流转集中，从而成为工商资本进入农业的有效途径。在目前的实践中，各地由商业信托公司成立的混合型农地流转信托项目多数涉及的流转规模都非常大，并且在集中农地使用权之后积极引入了工商资本：例如在安徽宿州项目中，中信信托将委托人5400亩农田租赁给安徽帝元现代农业投资有限公司，随后中信信托在山东何官镇、安徽省马鞍山、河南济源、湖北黄冈的项目预计流转农地规模分别达到1万亩、2.66万亩、2万亩和15万亩，单个项目涉及的农地使用权大多是流转到同一个企业或少数几个企业。[5]
