农地流转的制度困境

       一、简要综述及研究视角

       从新制度经济学的角度透视影响农地流转的制度因素，已有相关研究主要从以下几个方面开展：农地产权、农地法律制度、农村社保制度、农户理性选择。如周镕基(2004)认为相对模糊的集体产权所造就的农地流转的“异化现象”(政府与民争利)产生了“委托—代理悖论”；陈成(2005)则把模糊产权下的土地价格扭曲作为难以实现土地市场机制的主要原因。在农地法律制度研究方面，丁关良(2003)认为，国家保障农地流转的法律欠发达，导致保障农地流转的法律与国家依法收回或调整的法律相冲突，降低了流转绩效。在农村社保研究方面，姚洋(2000)在他的关于农地制度的分析框架中认为，正是由于当前我国农民的非农收入较低，与之相适应的农地经济保值功能提升了农民的抗风险能力导致了农地流转困难；耿永志(2010)认为，应当把国家农村土地制度纳入到国家调整农村社保制度的要素中来，农村的社保问题不解决，农民很难放弃自己手中的土地。农民自发选择及意愿也成为众多学者研究农地流转的集中点，钟涨宝、陈小伍、王绪朗(2007)通过对农户在农地流转中三类型的划分，指出农民正是基于自己的“有限理性”指导自己在农地流转中的行为，希冀得到对自身最有利的政策安排；张乐天、陆洋(2011)通过对浙江省Z村的土地流转实地研究，认为长久以来形成的包含共同体意识和人情意识在内的乡土秩序无时无刻不影响着农民在土地流转中的行为选择。

       以上相关研究大多数从涉及农地制度的单个外在制度建构入手，在各自的领域对农地流转的制度阻碍作了比较充分的说明。但是，农地制度调整涉及的利益攸关方众多(政府、集体、农民、市场组织)，农地流转制度阻碍并不是孤立的外在制度困境，而是一系列外在正式制度与农民主观非正式制度的整体性、多层次障碍共同作用的结果。Coase之所以被誉为新制度经济学的鼻祖在于他提出了这一学派赖以建立的基础——交易费用。这一创造性的学说解决了在正的交易费用的环境中不同制度建设所具有的不同绩效。本文尝试以新制度经济学视阈下的“制度两分法”为透视工具，以交易费用的立论原理贯穿全文，力求比较系统地阐述制度困境的主客观方面因素。希望在进一步的农地制度转变中将农民主观“理性”等非正式制度纳入顶层设计的考量范围，做到农民意愿与法律文本的“激励相容”。

       二、正式制度困境

       (一)“掠夺”更有效——政府对“公共利益”外延的无限界定

       我国是人民民主专政的社会主义国家，人民民主专政的国体形式及公有的刚性意识形态决定了集体利益优先的特色。土地是财富之母，农业用地作为农业生产的最基本生产要素，对于维护国家粮食安全乃至党执政地位的巩固具有举足轻重的意义。马克思主义理想的社会是实行公有土地所有制，农地自然也不例外。我国宪法规定：城市的土地属于国家所有，农村与城郊地除国家规定外属集体所有。除此之外，规定国家出于公共利益的需要，可依法对农村集体经济组织的土地进行征收。“二元土地所有制”从法律形式上强化了土地之于国家的资产专用性。

       在新制度经济学的话语体系中，国家自然而然被限定在宪政民主政体中，被理解为选民作为委托人和他们的代表之间的委托—代理关系网格[1](P355)。我国虽然不采用西方代议制等西式民主政体，但中共在革命、建设年代用自身行动实践革命诺言使人民群众发自内心地授予中共行使执政权，在一定程度上也是人民委托—政党代理这一关系格局。各级地方政府作为中央政府的组成部分，对上可作为权利委托人；对下直接与群众打交道，又是群众的代理人。地方政府这种集代理人与委托人于一身的双重角色，极大地助长了自身在农地流转过程中的机会主义行为。

       改革开放之后，党的工作重心转移到经济建设上来，无论从地方政府领导人政绩观来看，还是从促进地方经济发展来说，作为“有限理性”的地方政府，追求政绩已经成为经济增长中的诉求。在我国的土地制度安排中，地方政府国土资源部门被授予了实际的土地流转监管权限，基于国家来源的合约原理和掠夺原理[1](P534)，地方政府取得农地收益可有两种方式：

       1.合约原理：政府是社会中一系列经济契约的保护者(农地流转合同也不例外)，政府用它自身的强力和正义来取得正当收入。[1](P534)具体而言，政府本应为农地承包经营权的流转提供便利，促进流转市场的活跃，在实现农地资源合理配置的基础上收取合理的中介费，以及在农地生产潜力高效发挥出来以后，享有农业价值增长带来的部分剩余。但交易成本在社会中无处不在，对于地方政府而言，拥有貌似无限强制力的地方国家机关在成型的制度面前其实束手无策。强有力的中央集权使地方政府在农地流转制度创新方面如履薄冰，涉及农地产权的制度创新稍有不慎即会冒很大的政治风险；农地流转的制度执行不仅要地方政府亲力亲为，而且设计一套完美的农地制度需要政权机关多层次多部门的协调与配合，这对于部门主义泛滥的中国国家机关而言，成本不菲；即使成功的流转制度实现了全社会剩余增加，理性经济人的地方政府尽可能多地索取剩余也会面临着极大的舆论压力，以致可望而不可得，这在一定程度上削弱了地方政府参与制度建设与保护的积极性。