当“政策”融入“法”之后，不仅改变了法的规范强度，也给法的实效性保障提出了严峻挑战。经济诱导措施是一种确保实效性的新手段，可发挥其灵活作用，弥补命令强制模式的不足。我国行政法研究者已经观察到这一现象，①但目前尚未建构起一套法的控制规则，因此值得深入研究。 一、法实效性视野中的经济诱导措施 所谓法的实效性，是指“人的实际行为符合法律规范”。“规范只能在属于一个规范体系、属于一个就其整个来说是有实效的秩序的条件下，才被认为是有效力的。”②合法设定的义务和目标，理应确保其获得实际的效果。存在妨碍法定目标、违反法定义务的行为时，应有排除妨碍的制度存在。这就是法实效性的保障制度。③ (一)经济诱导措施的出现 在传统行政法上，行政机关依据法律，通过行政行为设定义务，再予以强制执行，这是最典型的行政活动的“三阶段构造”(法律→行政行为→强制行为)。④行政强制、行政处罚制度运用国家强制力实施执行、制裁，均为典型的实效性保障制度。但在人权保障制度日益发达的今天，实施行政强制、行政处罚难度更大，成本更高。以代履行为例，要经历作出代履行决定、送达决定、催告、监督实施、征收代履行费用等繁琐环节，还可能存在阻挠执行、无法征收费用的情形。而且随着行政任务的扩大、政策融入行政法之中，法规范自身的性质和强度也发生很大变化，传统的实效性保障制度也逐渐显示出局限性。因此，一些新的、甚至难以定性的措施应运而生，旨在确保行政目标和法定义务的实现。 义务和目标的多样化，需要保障手段的多元化。为了有效地促进行政目标的实现，行政机关不使用命令、强制的手段，而是运用金钱、信息等手段来间接地促进或抑制私人的行为，这就是诱导行政。行政的诱导措施多种多样，有课税、补助等财政手法，也有融资、融资斡旋保证等金融手法，还有产品质量保证等信息公开手法。⑤从实务来看，本文关注的经济诱导措施，诸如给环保产业以税收优惠、征收排污费、梯度水电价格、农业生产补贴、残疾人创业的税收优惠和信贷扶持等，已在我国的环境法、经济法、社会保障法等诸多领域得到广泛运用。经济诱导措施的崭露头角，也在改变着执法的形象，提升着法的实效性。 (二)经济诱导措施的特性 经济诱导措施虽然可能还原为规制或给付，但仍有其独特之处。与传统的命令强制模式相比，诱导措施的最大特征在于间接性。采取经济诱导措施，并不直接指令相对人选择一定的行为，而只是提示相对人在选择行为时可能的有利或不利因素；并不直接作用于最终行为，而是通过波及效果来影响最终目标。⑥经济诱导措施多是利用市场机制等间接实现政策目的。其过程是国家课予金钱要求→对市场机制发生作用→影响相对人的行为动机，第一步对第三步只有间接的影响。与命令禁止中的法的强制不同，诱导的情形是基于经济的压力发挥作用。⑦ 在规范目的上，命令强制模式中，直接目的通常可从法规的文字上明确地读出，而诱导在很多情形难以从法令的文字和作用的样态得出明确的直接目的，往往要通过终极目的来判断直接目的。⑧正因如此，经济诱导措施的明确性更可能会成为问题，对其审查的难度也更大。 在适用对象上，命令强制措施的对象对应于合法或违法行为，在放任与禁止之中选择其一，难以在复杂多样的现代社会中进行细微的控制。而经济诱导措施则是在放任与禁止的中间地带，根据希望与不希望来决定如何采取。因此其较为灵活，可根据不希望的程度课予不同的金钱负担，根据希望的程度提供不同额度的补助，补充命令强制措施的不足。⑨ 在规范与事实的融合上，诸如“作出行为A者，处10万元罚款”命令强制模式的规范，含有对所有相对人的禁令，而没有“付出10万元的罚款，也可以作出行为A”的意思，该规范可剥离相对人实际行为的事实来确定规范的意义内容。而在经济诱导中，“作出行为B者，课予10万元税款”的规范，对于能用低于10万元的费用避免行为B的人来说，具有“请避免行为B”的意味；对于只有用高于10万元费用才能避免行为B的人来说，具有“可支付10万元税款”的意味。规范的意义取决于相对人所处的状况，不能一义性地确定，不同于罚款的情形。但立法者判断行为B并非公益上所希望者，有抑制该行为的目的时，而且实际上多数人因为该法令而避免行为B时，在功能上类似于罚款的情形。但这种情形并不能单纯理解为事实上的作用，而应理解为“诱导”，即设定“不实施行为B是值得期待的”这一规范，为此才设定课税这种实效性保障措施。其特征在于，立法者容许并预定规范对于各个相对人而言可以有不同的意义，在整体上诱导相对人朝一定方向行动。命令强制模式命令或禁止所有相对人为特定的行为，容易引起规范与执行之间的悖离；而诱导则是以部分相对人为或不为特定行为来实现目的，很难发生缺乏执行的状况。⑩ 当然，经济诱导措施并非没有合法性问题，实际上，较之于传统行政手段，经济诱导措施的适法性更加难以掌控。由于诱导措施本非行政的固有手段，即应当妥善处理原先固有手段的目的与诱导目的之间常有的紧张关系。而各种诱导措施自身也有一些共同的问题：第一，在法律保留上，如果诱导与规制在功能上等价，则诱导目的及其手段至少在基本部分应由法律规定；第二，审查诱导目的的合宪性；第三，在与诱导目的的关系上，诱导手段应接受比例原则的审查；第四，有必要完善事前程序。(11)下面就以计划生育行政中社会抚养费的认知和制度设计为例，分析经济诱导措施中的法律问题，藉此来思考控制经济诱导措施的一般规则。
