[中图分类号]D922 [文献标识码]A [文章编号]1003-4145[2015]03-0070-09 一、慈善事业发展所面对的行政环境 现在对慈善法治构建中的行政态度的探讨并不充足，简单来说，现有的研究基本上是从行政法治现象与慈善法治进程的不和谐现象入手的，即将这些不和谐现象加以列举，以此来说明行政运作对于慈善法治应该起什么样的作用。这个研究进路本没有错误，但并不足够完美。其实首先应该发掘慈善作为一类社会事业其自身所带有的特点。其次应将这些特点与行政实践相对接，找到行政法治在慈善法治构建中的自有位置。再次，找到能够统合建构行政法治这些角度的理论工具，在该理论工具指引下实现行政法治在应对慈善事务时的功能再造与制度创新，并在此过程中实现理论的开拓。 这样做的益处在于，只有找寻到了慈善事务建构的独特之处，才能找到慈善实践与行政实践的对接点。因为慈善事务是自成一体的社会事务，在该事务的运作中，行政实践应该起怎样的作用，必须从慈善事务的自身特点出发。并且只有找到了能够起统御作用的理论工具，后续的制度应对才有理论指导并有的放矢。如果按照这个思路对现在的研究加以检视就会发现，现在的成果基本上都集中在第二个阶段，第一个阶段的梳理被有意无意地忽略了，第三个阶段的研究是完全缺失的。慈善法治的构造本应该是行政法治理论能够发挥作用的区域，宏观地说，慈善法治属于社会法范畴，社会法本来就是公、私法交合应用的场域，作为在公法领域发挥基础性作用的行政法在具体社会法部门应用中的缺位将显示出行政法的工具无力性，这是不应该出现的理论困局。 中国慈善事业发展的道路是曲折的，这种曲折发展的历史状况根源于中国社会发展的总体状况。在推动或者阻碍慈善事业发展的因素中，行政法治环境是慈善事务必须面对并应优先处理的。可以这样说，怎样的规制思路构造出的行政法治环境就会产生怎样的规制效益，慈善事业的发展样态与行政法治的规制效果是紧密结合在一起的。本来在诸如慈善事务这种社会公义促进事业的发展进程中，行政就发挥着至关重要的影响力，更何况行政权在我国社会实践中的影响更为深远，所以必须将中国慈善事业的发展放到中国行政法治进程中加以考察。而从具体考察进路来说，理论界可以从对慈善议题的行政宣导、对慈善组织的行政监管和对慈善行为的行政引导等方面加以考察，也只有将慈善与这些作为具体行政活动的慈善规制行为相对应，才能较客观地勾勒出我国行政系统①对慈善活动的基本态度。 第一，从对慈善议题的行政宣导这一方面来看，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了关于慈善事业发展的目标：“发展慈善事业，完善社会捐助免税减税政策，增强全社会慈善意识。”②国务院在2000年12月发布的《关于完善城镇社会保障体现建设试点方案》指出：“大力发展慈善机构，服务于贫困家庭的基金会等非营利机构。”“十五”计划也首次将“发展慈善事业，加强对捐助资金使用的监管”写入国家的国民经济与社会发展计划。国务院2014年11月24日发布了《关于促进慈善事业发展的指导意见》，对慈善事业的整体发展作了相应的规定。我国直接管理慈善事务的行政部门民政部曾颁布《中国慈善事业发展指导纲要(2011-2015年)》，对一个时期内我国慈善事业的发展进行总体规划。民政部2005年还发布了《促进公益慈善类民间组织发展的通知》，2008年成立了“社会福利和慈善事业促进司”并设立了“慈善和社会捐助处”。2005年11月20日，首届中华慈善大会召开，民政部颁发了政府最高奖——“中华慈善奖”，政府借此向全社会发出了政府支持慈善事业的强烈讯号。除此之外，全国很多地方政府也举办了慈善表彰大会，鼓励与引导地方慈善事业的发展。在2014年中国民政工作报告中，民政部通过对2014年慈善事务行政监管措施的梳理表达了切实重视慈善事业发展的态度。③ 第二，从对慈善组织的行政监管这一方面来看，行政监管其实可以粗略地被分为对组织进入慈善活动的“准入型监管”与对慈善活动的“运作中监管”两类。需要说明的是，慈善组织是慈善活动中最重要的主体，但我国对慈善组织至今没有通行的定义④，我国官方的界定主要是依据民政部主编的《民政工作基本法规》对慈善组织的定义：慈善组织是以一定的社会捐款为基础，主要通过资金运作开展社会公益活动的非营利性、非政府组织⑤。对于慈善组织的“准入型监管”而言，2010年6月北京市在《关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》中提出，积极推进“……公益慈善类……社会组织直接登记”，海南省政府规定，对“……公益慈善类……社会组织直接登记”。对于“运作中监管”而言，2011年12月16日，民政部发布《公益慈善捐助信息公开指引》，对有关慈善活动信息的公开问题作了比较明确而具体的规定。 第三，从对慈善行为的行政引导来看，民政部制定了《慈善救灾捐赠管理暂行办法》(2000年5月12日民政部令第22号发布)和《全国性社会团体公益性捐赠税前扣除资格初审暂行办法》。江苏省民政厅制定的《江苏省慈善募捐许可办法》则进一步制定了募捐许可制度，该办法规定了哪些募捐行为不需要行政许可，这是全国第一部募集许可办法。
