中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1672-2817(2015)01-0011-08 一、引言 政府间财政关系是一国经济制度运作的重要基础。政府间财政关系包括政府间支出、政府间收入的划分、转移支付等几个方面。其中如何处理好分权的程度，是任何一个国家都面临的问题。这其中，财政分权的优势已被学界和实践部门所证实。财政分权不仅是联邦制国家的常态，在大多单一制国家也日益成为主流。财政分权解决的是公共部门的纵向结构问题，“即如何在不同的政府级次间分配责任及实现这些责任的手段，并使这些财政手段与各级政府所欲实现的财政责任相一致”。[1] 然而，作为世界上最大的单一制国家，中国的财政分权与西方的财政联邦主义有着很大的不同。许多文献比较了中国和俄罗斯分权的差异。中国的中央政府对地方官员有绝对的任命权，并且可以根据地方政府的绩效进行奖惩，但俄罗斯实行民主体制，中央政府没有绝对的权威让地方政府贯彻其目标，也没有能力去影响地方政府的行为[2]。由于中国的政治体制以及地方官员的激励机制，使得中国的政府间财政关系一直处于频繁的变动之中，即使在目前相对稳定的分税制财政制度下，中央政府和地方政府也因财权和事权的不对等带来诸多问题，这些问题亟待解决。在2013年11月发布的《十八届三中全会中央全面深化改革决定60条》全文中，为事权的改革提出了一些观点，如建立“事权”和“支出责任”相适应的制度，这说明了各级政府的事权和财权不对等问题的严峻性，已经成为建立现代财政制度的主要障碍。 如何在中国特殊的分权框架下，解决财权、事权和支出责任不匹配的缺陷，又如何走出集权和分权的循环，重构政府间财政关系，是理论界的难题。本文拟对中国政府间的财政关系进行解构，首先对中国特殊政府间财政关系的逻辑进行梳理，并从历史和现实的角度分析中国目前政府间财政关系的脉络及特征，最后提出改革建议。 二、理论逻辑：如何理解我国的财政分权? 财政联邦制理论(Theory of Fiscal Federalism，或称“财政联邦主义理论”)是公共经济学的分支，也是关于分权的最重要理论，目前已经发展到第二代。财政联邦制要解决的关键问题是，分权作为重构公共部门的重要手段，如何解决公共部门的纵向结构问题，如何理清每一层级公共部门的责任，并赋予其相应的财政工具(奥茨，1999)[3]。 第一代财政联邦制理论以Tiebout、Musgrave以及Oates等学者为代表，关注公共部门职能和财政在不同层级政府之间的划分。公共部门存在的职责在于构建适当的手段纠正市场失灵，而且最为重要的潜在假设是，政府是仁慈化的，会尽可能实现社会福利最大化。在基于美国的流动人口加固定政府的假设前提下，Tiebout模型论证了流动性强的居民可以“用脚投票”，选择为其能够提供最优财政的辖区定居，该模型可以保证公共物品和居民的偏好更好匹配，在分权的情况下，由于地方政府竞争可以促使地方政府提高公共物品的供给效率[4]。这一模型在之后的文献中受到了质疑，并得到了修正，主要的问题在于，大多数学者认为Tiebout模型是基于美国居民流动性较强的背景，而在发展中国家，甚至在欧洲，这样的条件并不具备；其次地方政府的运行并不满足效率原则，地方政府更容易被利益集团所俘获。 第一代财政联邦制理论最大的弊端是其假设不符合事实。这种以中央政府和地方政府均为社会利益最大化的仁慈政府的假设无法解释现实中政府的行为。公共选择理论可以很好地用来解释政府偏好论。这一理论由布坎南开创，用经济学的工具来分析政治现象，理论假设是政府是“理性经济人”，即假设政治家和官僚等都是出于私利而采取行动的个人，社会福利最大化也许并不是他们关心的目标，政府并不总是克己奉公，而是在政治市场中逐利的“经济人”。 第二代财政联邦制理论从激励角度论证了财政分权的合理性，对财政分权的实施主体，即地方政府官员的行为进行了深入的研究。Qian和Weingast(1997)提出了市场维护型财政联邦主义(Market-preserving Federalism)[5]，从软预算约束的视角出发，认为分权的制度安排通过向地方政府提供市场化激励，并保持和促进市场化进程。第二代财政联邦制理论更强调地方政府为了提高自身财政收入而促进经济增长，而为了达成这一目的必须具备何种条件(刘承礼，2011)[6]。 中国的财政体制与理想的Tiebout模型相去甚远，用经典的财政联邦制理论来解释中国的财政分权未免过于简单，从下文中复杂的支出分权和收入集权并行的财政关系可以看出中国情况的复杂性。一方面，中国居民受制于户籍制度并没有绝对的自由迁徙权，即没有所谓的“用脚投票”的能力；另一方面，当居民流动性受到限制时，如果居民可以有效监督地方政府，即“用手投票”，也可以使得地方政府提供帕累托最优的公共物品，然而中国居民也不存在“用手投票”的权利。中央政府有能力而且将经济指标作为最有效的考核地方政府绩效的方式，如就业、增长和税收等指标[7]。以财政联邦制为基础，我们认为，中央政府对地方政府的威权与地方政府之间的竞争，是理解我国特殊的财政分权的前提。 “分权式威权制”(Regionally Decentralized Authoritarian System，RDA)，作为一个政治集权的国家，中国次级官员的职业升迁由上级政府任命，主要特点是中央对政治及人事权的高度集权与在行政及经济控制权方面向地方高度放权相结合(Chenggang Xu，2011)[8]。 在中国特殊的政治激励下，地方政府间为争夺资源引发的竞争关系便会导致多重的后果，在大多数情况下，中国的地方官员有着极强的动力发展辖区经济。这种在晋升激励下的财政竞争可看作是一种“晋升锦标赛”，中国地方政府的行为具备典型的锦标赛特征。锦标赛作为一种激励机制的特性最早由Lazear和Rosen(1981)加以揭示，它的主要特征是根据参赛人竞赛结果的相对名次(并非绝对成绩)决定胜负[9]。为赢得比赛，参赛人竞相努力以取得比别人更好的名次，这便是锦标赛的激励效果。竞赛的标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标。财政竞争能够提高经济效率，增进社会的福利水平，已经由大量经验事实所验证。在研究中国情况的文献中，财政竞争被认为是支撑中国经济高速增长的重要因素之一，是推动中国经济整体增长的微观基础(张军，2007)[10]。周黎安(2007)也认为，中国地方官员之间围绕GDP增长而进行的政治锦标赛是理解政府激励与增长的关键[11]。
