在20世纪80年代以前，成本收益分析方法虽在美国行政法上得到了初步运用，但并未赢得普遍认可。1981年里根总统发布12991号行政命令，要求政府主要行动必须经过规范的成本收益分析，这使成本收益分析方法在联邦政府层面得到了广泛应用；①1994年克林顿又发出12866号行政命令，表明了政府运用成本收益分析的决心，并强调在联邦规制和决策层面，两党一致支持运用成本收益分析方法。②与此同时，议会也通过了许多法令，要求政府机构进行成本收益分析，③美国俨然成了一个“成本收益型”国家。目前，奥巴马政府对成本收益分析原则在行政规制中的运用更是推崇至极。在过去十五年里，仅环境保护署(Environmental Protection Agency)在成本收益分析上就花了上千万美元。④美国公法学者桑斯坦在其专著《成本收益国家》中指出成本收益分析方法在美国行政法中的发展还处于初始阶段，随着运用的日渐频繁，其也将面临一系列的挑战。⑤其中，备受关注的问题包括：对于适用成本收益分析方法，行政机关是否拥有自主权？法院作为中立裁判者，应当如何对行政机关基于成本收益分析的规制措施进行审查？如何选择适用法律解释方法？本文希冀以美国《清洁水法案》第1326条(b)款的司法适用引发的案例纷争为切入点，对上述问题予以初步的回应。 一、“安特吉公司诉护河者公司”一案引发的争论 安特吉公司诉护河者公司案是由美国联邦最高法院于2009年4月做出的终审判决。⑥安特吉公司(以下称为“上诉人”)是发电厂的运营商(Power plant operator)，护河者公司(以下称为“被上诉人”)是一个环保组织(Environmental group)。 本案争议涉及《清洁水法案》(Clean Water Act)第1326条(b)款的适用。1972年，议会修改了《清洁水法案》，第1326条(b)款对发电厂的核心装置——冷却进水系统(cooling water intake structures)做出规定⑦，并制定了一系列的标准。其中，包括“第一阶段规则”和“第二阶段规则”。前者主要针对新设立的发电厂，后者则针对现存的大型发电厂。在第一阶段中，环保署强制规定发电厂使用“闭合循环冷却系统”；而在“第二阶段规则”中，确立了“国家标准”(national performance standard)，没有强制发电厂使用“闭合循环冷却系统”，且规定了“成本收益的替代性遵守”(cost-benefit compliance alternative)，只要发电厂能够证明遵守“国家标准”的成本远远高于收益，即允许发电厂根据其具体情况选择类似于“国家标准”的替代系统。相对“第二阶段规则”的要求来说，“闭合循环冷却系统”对环境的损害较小，但成本较高，这也是引发被上诉人反对的缘由。 被上诉人主张，环保署确立“第二阶段规则”时，不应当运用成本效益分析方法，理由在于《清洁水法案》第1326条(b)款并没有明确授权，“最小化”一词，是指所有的技术必须将损害降到最低程度。第二巡回法院接受了被上诉人的主张，判决环保署根据《清洁水法案》第1326条(b)款制定相关标准时，不允许运用成本收益分析，因此撤销了环保署的规定。上诉人上诉至联邦最高法院，要求法院重新审查第二巡回法院的判决。联邦最高法院做出判决，环保署可以运用成本收益分析确定国家标准，也允许发电厂确定类似标准。 美国联邦最高法院认为本案的争议点在于，针对冷却进水系统，《清洁水法案》第1326条(b)款是否授权环保署在确定可以获得的最好技术时运用成本收益分析方法。 二、“护河者案”中法官的意见 在美国联邦最高法院，斯卡利亚法官是文本主义解释的代表人物。在本案中，他认为：(1)对于《清洁水法案》第1326条(b)款中“最好的技术”，第二巡回上诉法院认为应解释为“最有优势”，也就是说“使环境的不良影响降到最低，应以技术而不是以成本为导向”。斯卡利亚法官认为这只是一种可能的解释，按照通常的理解，它应该是指最有效率，或单位成本最低，尽管这不一定能将不良影响降到最低。对《清洁水法案》第1326条(b)款中“环境的不良影响最小化”的问题，斯卡利亚主张“最小化”只是一个程度的表述，不能机械地认为立法机关要求相关技术一定要达到这样的效果。结合其他条文，可以看出立法机关的意图是希望减少污染，在确定技术标准时，给予行政机关一定的自主权，包括考虑相关的成本和收益。(2)由于《清洁水法案》的其他四个条款明确规定考虑成本因素，上诉人推断出即使1326条(b)款没有明确的规定，也可以立法机关禁止使用成本收益分析方法。斯卡利亚法官则认为，《清洁水法案》第1326(b)款的措词和目的与其他条款并不一致，没有理由用其他条款中的强制性规定来对《清洁水法案》第1326条(b)款做限制性解释。如果按照上诉人的逻辑，法律的沉默意味着禁止的话，那么环保署在履行《清洁水法案》第1326条下的相关义务时，就不能考虑任何因素，这从逻辑上看相当不合理。(3)对于早期的“怀特曼诉美国运输公司案”，⑧法院是在针对该法案特殊的法律和历史语境下做出的判决，与本案是不能同日而语的。因此，法律的空白最好解释为限制行政机关的自主决定权，但在本案中不能适用。基于此，斯卡利亚法官得出结论：环保署运用成本收益分析方法确定国家标准，是为了避免成本和收益的差距过分悬殊这类极端情况的出现，是合理的，应当支持。
