人大特定问题调查制度之改革

       1954年《宪法》规定了全国人大特定问题调查委员会这一重要的监督形式，但从近60年的制度实践来看，人大调查权的实施效果一直饱受质疑。这与中共十八大报告提出的“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”的要求相差甚远，理论界很有必要全面审视现行人大特定问题调查制度。当前国内对该制度的研究集中于两方面：一是在学理上阐释论证我国人大特定问题调查委员会的制度原理及相关法规范，①二是从比较法视角介绍域外议会调查制度，以期为我国制度改进提供域外的制度经验。②但总体上看，上述研究并未切中我国人大特定问题调查制度之症结，尽管有学者意识到我国人大调查制度存在权力配置的缺陷，却未见更深入的探讨及合理化的改革建议。③本文基于我国人大特定问题调查制度的宪法及立法演进，归纳总结新中国60年人大调查制度实践，旨在论证现行宪法在人大特定问题调查制度临时性、补充性的功能定位，以及立法机关在调查程序方面设置的过高“门槛”对制度功能有效发挥的限制。人大特定问题调查制度的改革与完善应着眼于对人大调查制度宪法定位、启动程序的立法配置以及经常性调查权增设等根本性问题作全面反思与检讨，探寻符合我国国情且更切实有效的人大特定问题调查权运行机制。

       一、人大特定问题调查制度的法律现况

       新中国第一部宪法就规定了全国人大及其常委会的特定问题调查制度。1957年下半年以来，伴随宪法与法律的虚置化，人大职能遭到忽视，人大监督权随之受到削弱，乃至于1975年、1978年两部宪法均未再设置人大特定问题调查制度。党的十一届三中全会召开后，民主法制建设摆上议程，健全人民代表大会制度的方案得以再次被提出，1982年《宪法》中重新规定了全国人大特定问题调查制度。我国立法机关先后出台的全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法、预算法、监督法等多部法律，完善了全国人大及地方人大的特定问题调查制度。我国人大特定问题调查制度现况可分别从宪法及立法层面予以阐述。

       (一)宪法层面

       现行《宪法》第71条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。”1954《宪法》第35条规定：“全国人民代表大会认为必要的时候，在全国人民代表大会闭会期间全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织特定问题调查的调查委员会。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、人民团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”应该说，从渊源上讲，前者基本是承袭了后者的做法。从立宪原旨及宪法规范分析，两部宪法始终将特定问题调查制度定性为人大“临时性”、“补充性”的监督职能。

       1.从立宪原旨看，全国人大特定问题调查委员会是临时性组织。“第35条规定的是全国人民代表大会为调查特定问题组织的委员会。这种委员会是临时性的组织，是全国人民代表大会为了监督其他国家机关的工作而组织的一种委员会。”④这种委员会和1954年《宪法》第34条规定的委员会常设机构性质不同，之所以需要组建这一临时性机构，目的就是在于“把第34条和第35条规定的两种委员会的区别表明出来了，并且把常务委员会也可以组织这种委员会的权限补充规定上去了”。⑤现行宪法显然并未改变立宪之初的制度定位。

       2.从宪法规范分析，“必要的时候”、“可以组织”等表述表明，调查权在全国人大整个监督职能体系中仅是一项“临时性”、“补充性”的职能，而非常态性监督职能。

       (二)立法层面

       1982年《宪法》再次确认全国人大特定问题调查制度后，该制度的相关规定才散见于相继出台的法律之中。人大特定问题调查制度立法内容主要为：

       1.进一步确立全国人大及地方人大特定问题调查职权。1982年《全国人民代表大会组织法》第38条规定：“全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会的组织和工作。由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会决定。”1986年修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中增加第26条：“县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。”

       2.规定了全国人大及其常委会调查权行使的程序制度。1989年通过的全国人大议事规则对全国人大组织特定问题调查的人员组成、调查权力、调查报告的处理等作了较为详细的规定，在行使程序上也更有操作性。2006年制定的《监督法》，在吸收现行法律基础上，对全国人大及地方各级人大及其常委会特定问题调查权行使规定了回避等制度，进一步完善了特定问题调查的相关程序。

       3.规定了地方人大及其常委会行使调查权的程序制度。1992年《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第16条和第28条赋予了县级以上人大代表提议组织特定问题调查的权利，并可以加入特定问题调查委员会，成为组成人员；1995年全国人大常委会通过《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》第31条对特定问题调查启动程序作了规定，该条囊括县级以上地方各级人民代表大会组织特定问题的调查委员会的启动程序、成立程序、调查成员的组成要求、报告提交制度、报告决议制度以及报告备案制度等。