不动产登记信息公开是《不动产登记暂行条例》及其实施细则起草过程中热议的话题。《物权法》从法律上确立了不动产登记的公示意义，其中亦对不动产登记信息①的公开作了原则性规定。其第18条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”为贯彻《物权法》的规定，相关行政机关颁布的《房屋登记办法》和《土地登记办法》虽就此作了相关规定，②但均属援引性规定，实践中，关于不动产登记查询，仍主要适用《物权法》公布之前早已颁行的《土地登记资料公开查询办法》和《房屋权属登记信息查询暂行办法》。 在不动产登记立法的讨论过程中，孙宪忠教授主持的《不动产登记条例草案建议稿》第21条第1款规定：“权利人、利害关系人申请查询、复制不动产登记簿的，不动产登记机构应当提供”；③于海涌教授草拟的《中国不动产登记法草案(学者建议稿)》第10条亦规定：“不动产登记结果应向社会公开；登记簿记载的内容可供查阅、复制。”④两者均将应予公开的不动产登记资料局限于不动产登记簿。 在这些既有规定和立法建议的基础上，《不动产登记暂行条例》第27条第1款规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”该条第2款规定：“有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理事项有关的不动产登记资料。”该条规定与《物权法》第18条相比，除了增加规定第2款，明确有关国家机关可作为查询主体之外，其他内容几近相同，并未作出具有可操作性的具体规定。本文不揣浅薄，拟从政府信息公开的视角就不动产登记查询规则的解释与适用一陈管见，以求教于同仁。 一、不动产登记资料的界定与性质 就应予公开的内容，各规范性文件和建议稿中的表述并不一致。《物权法》和《不动产登记暂行条例》使用的是“登记资料”，而前述两个学者建议稿使用的均是“不动产登记簿”；在《土地登记资料公开查询办法》和《房屋权属登记信息查询暂行办法》这两个有关不动产登记查询的部门规章中，前者使用的是“登记资料”，后者使用的是“登记信息”。此处的“登记资料”或“登记信息”究竟包括哪些内容，是仅指不动产登记簿，还是包括原始登记资料，直接决定了不动产登记查询规则的解释与适用。 (一)不动产登记资料的界定：基于《物权法》第18条的分析 在《物权法》公布后，关于何为不动产登记资料，理解上并不一致。第一种观点认为，不动产登记资料是指所有与登记相关的文件材料，不仅包括不动产登记簿记载的内容，而且包括作为档案留存的登记资料，如当事人的登记申请表、不动产物权变动的原因事件；⑤第二种意见认为，不动产登记资料限于不动产登记簿；⑥第三种意见认为，不动产登记资料是登记活动中形成的一系列书面证明材料，用以推动登记程序的进行和完成，不包括不动产登记簿，不动产登记簿是登记活动终结的标志和结果。⑦ 在《物权法》立法之时，我国相关不动产登记资料的查询规则已经出台。其中，土地登记资料，是指土地登记结果(包括土地登记卡和宗地图)和原始登记资料(包括土地权属来源文件、土地登记申请书、地籍调查表和地籍图)；⑧房屋登记资料，是指房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息和原始登记凭证。其中，房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息包括房屋自然状况(坐落、面积、用途等)，房屋权利状况(所有权情况、他项权情况和房屋权利的其他限制等)，以及登记机关记载的其他必要信息；原始登记凭证包括房屋权利登记申请表，房屋权利设立、变更、转移、消灭或限制的具体依据，以及房屋权属登记申请人提交的其他资料。⑨而土地登记结果即为登记簿，房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息即为登记簿记载的信息。⑩《物权法》的立法者在对这些规定作了相应研究之后，(11)仍在该法第18条使用了“登记资料”一语。由此可以看出，立法机关的原意是，登记资料既包括不动产登记簿，也包括原始登记资料，上述第一种观点可资采纳。只不过前述两个有关不动产登记查询的部门规章均区分这两类登记资料，分别规定了不同的查询规则，但《物权法》和《不动产登记暂行条例》未作具体规定。 (二)不动产登记资料的性质：从《政府信息公开条例》的视角考察 就不动产登记资料的公开与政府信息公开之间的关系，学界鲜有涉及。在被称为“信息公开第一案”的董某诉上海市徐汇区房地局信息不公开案(12)进入社会公众的视野之后，关于房屋登记资料是否属于政府信息似乎已无争议，即该案中涉及的房屋登记资料当然属于政府信息，亦属于政府信息公开的范畴。有学者认为：“不动产登记资料虽然也是由作为行政机关的登记机构在履行登记职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，但是，依据《物权法》第18条的规定，登记资料的公开是有限的公开，只有权利人、利害关系人有权申请、查询登记资料。因此，登记资料的公开不适用《政府信息公开条例》的规定。无论是申请人，还是登记机构都不得以《政府信息公开条例》为依据，违背《物权法》第18条，随意查询、复制或准许他人查询、复制登记资料。”(13)笔者认为，上述观点值得商榷。不动产登记资料应属政府信息，《政府信息公开条例》所确立的公开原则亦应适用于不动产登记信息的公开。 从《政府信息公开条例》规整的政府信息来看，不动产登记资料应属于政府信息。“政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”(14)通说认为，政府信息的构成有主体要件(行政机关)、内容要件(在履行职责过程中制作或获取的信息)和形式要件(以一定形式记录和保存的信息)。(15)不动产登记资料是由县级人民政府不动产登记机构(性质上属于行政机关)(16)在履行登记职责(17)过程中制作的(如不动产登记簿)或获取的(如原始登记资料)信息，这些信息以一定形式(纸质或电子形式)记录和保存，符合政府信息的构成要件。
