区域合作协议已成为我国当前区域经济一体化和跨区域环境治理的重要法律机制。它是一种行政协议，即行政机关相互间为履行职责而开展合作的协议。它是否具有法律效力，以及具有什么样的法律效力，关系到区域合作和跨区域环境治理的成效、深化或成败。但它既区别于民事合同、行政合同，又区别于具体行政行为。它的法律效力无法从上述理论中推导。为此，有学者进行了较为深入的讨论，指出区域合作协议对缔约机关具有拘束力系基于诚实信用原则；对公众具有拘束力系基于它对第三人利益的保护。①但区域合作协议的效力需要与实效加以区分，政府的诚实信用义务需要找到实定法上的依据，对公众具有拘束力的理论依据值得重新检讨。本研究将沿着如下思路展开法解释学论证：区域合作协议对缔约主体具有拘束力的基础是什么，该拘束力是否具有实现的可能性，以及在什么条件下可以拘束或规制缔约主体以外的公众。 一、区域合作协议的拘束力 凯尔森在讲到法律规范的效力时指出：“我们所说的‘效力’，意思就是指规范的特殊存在。说一个规范有效力就是说我们假定它的存在，或者就是说，我们假定它对那些其行为由它所调整的人具有‘约束力’。”②据此，法律效力即拘束力，区域合作协议的法律效力主要是指它对缔约主体的拘束力。 (一)区域合作协议拘束力的基础 《西班牙公共行政机关及其共同的行政程序法》(1992年)第8条第2款第1段规定：“部门会议协议和协作协议自签署后即对参与的行政机关产生约束力，除非协议中另有规定。”③但我国现行法律尚未就区域合作协议等行政协议对缔约主体的拘束力作出明确、统一的规定。作为个例，我国《行政区域边界争议处理条例》第14条第1款规定：“争议双方人民政府达成的边界协议，……凡不涉及自然村隶属关系变更的，自边界协调签字或者上级人民政府解决边界争议的决定下达之日起生效。”第17条规定：“边界争议解决后，争议双方人民政府必须认真执行边界协议或者上级人民政府解决边界争议的决定，向有关地区的群众公布正式划定的行政区域界线，教育当地干部和群众严格遵守。”《行政区域界线管理条例》也有类似规定。那么，区域合作协议为什么对缔约主体具有拘束力，在没有明确、统一规定时如何确定或解释它是否具有拘束力，即区域合作协议的基础是什么？ 凯尔森认为，“命令的约束力并不‘来’自命令本身，而却来自发出命令的条件”。这些条件有三项：首要的条件是，“一个命令之是否有约束力要依命令人是否已‘被授权’发出命令为根据。假定他已被授权的话，那么他的意志表示便是有约束力的，即使事实上他没有任何优越的权力，并且这种表示也不具有绝对必要的形式”。第二项条件，“是以某个别人的行为为其对象的意志行为”。第三项条件，“是通过文字或姿态或其他标志的相应表示”。④克拉勃认为，“法律及其规条的拘束力的主要基础，并不在于人的外部，而是存在于他的内部，特别是存在于他的精神生活内，这种精神生活表现在他的正义感和正义意识内”。“法律的效力必须直接以共同的正义意识为基础。”⑤由此，如果要确定区域合作协议是否具有拘束力，以及它为什么具有拘束力，在缔约主体的资格和缔约形式并无问题的情况下，就应当关注缔约主体的“意志”。 区域合作协议所体现的缔约主体即政府的意志，区别于政府的单方意志。“一项法定协议并不是在法律史中出现的一种新现象。当然，它绝对是与帝制主义观念相对立的。如果法律被定义为主权权力所发布的命令，那么它就不可能同时也作为一项协议；这两个术语是相互排斥的。”⑥区域合作协议系缔约主体平等协商、意思表示一致的结果。“联合意志是一切公共契约的最后基础。”⑦区域合作协议所体现的是有关地方政府的联合意志，具有契约的特点。“为了要成立一个‘有约束力的契约’，两个人就一定要表示他们的协议，即他们关于某种相互行为的一致意图或意志。契约是双方缔约当事人的意志的产物。”⑧但是，“由于在民法中‘契约’一词具有某种技术性的含义”，因此政府间的合意“还是使用‘协议’这个词比较合适一些”。⑨ 经协商一致的双方意志即契约具有拘束力的理由，是诚实守信或诚实信用。它不限于民事契约，而是社会主体参与各种社会关系的一项普遍原则。“绝对命令是不以主体的决定为条件的命令。诚实就是这样一个绝对命令，人们不管利益和爱好如何，都必须诚实。”⑩守信即信守承诺，切实履行自己所作的承诺。只有这样，才能建立起自己的社会信用。“‘我为什么应该遵守我的诺言？’这种问法就是假定大家都明白：我应该这样做。但无论如何，绝对不可能对所说的绝对命令提出进一步的论据”，正如数学上的公设，是一个“关于权力概念的纯粹理性的公设”。(11)“假如没有对承诺的履行，就不会有任何协议，从而也不会有任何联合的事业和系统的合作。”(12)有关地方政府相互之间，以及政府与公众之间的交往，都应遵循诚实守信原则，而不应有所例外。 总之，区域合作协议是否具有拘束力以及为什么具有拘束力，即区域合作协议拘束力的基础，是缔约主体的诚实守信或诚实信用。 (二)区域合作协议拘束力基础的实定法依据 施米特针对社会契约论指出：“如果宪法在现有政治统一体内部是通过协定或协议制定出来的，这样一种协议在冲突情况下对制宪权主体就没有任何拘束力”；“个别协议的效力和法律拘束力来源于实定法。”(13)我国区域合作协议拘束力的诚实信用基础，同样应获得实定法的证明。 政府诚信或诚信政府的实定法依据，首先是宪法。宪法第5条第1款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国表现在行政领域，就是依法行政。《国务院关于全面推进依法行政的决定》指出：“依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。”法治国家表现在行政领域，就是法治政府。国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出：“为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，根据宪法和有关法律、行政法规，制定本实施纲要。”依法行政和建设法治政府的目标之一，是建设诚信政府或政府诚信。实现依法行政和法治政府这一目标的基本要求之一，是“诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿”。这就表明，依法治国和法治国家包含着政府诚信或诚信政府。
