党的十八届三中全会《决定》提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。2014年3月13日，李克强总理在全国人大会议的记者会上明确指出，今年要继续推进简政放权，而且要加快推进“权力清单”公布，界定权力的边界，防止滥用权力①。正如有学者所言，推行权力清单是加强公权力监管的首要一步，可视为对地方政府公共权力监管的新起点[1]。对于这样一项重要的改革举措，有必要从理论和实践层面认真加以梳理。 一、权力监督制约的理论梳理 权力的两面性是权力监督制约的起点。就其本源而言，权力产生于人与人的差别的势差之中。因此，一方面，权力有助于建立起人与人之间的等级秩序。权力的这种整合性和强制性，是人类社会特别是大型社会所必需的。另一方面，权力又具有天然的侵犯性和腐蚀性[2]。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才会停止。权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。权力的这种两面性，使得人们既需要其实现对社会生活的有序管理，统合分散的社会意志和力量，维护社会的整体利益，进而推动社会进步，又惧怕权力跨越其合理运行的界限，危害社会公众的利益。在既离不开权力之便宜又深恐权力之危害的悖论中，人们一直苦苦寻找有效监督约束权力的潘多拉魔盒。 古希腊思想家亚里士多德关于权力职能分工的论述，是目前所见最早关于权力分化的思想。亚里士多德认为，一切政体都由三个要素构成，即议事机能、行政机能和审判机能[3]。而波利比阿关于权力监督制约机制的思考，则萌生于古罗马元老院下的有限民主政体之中。在波利比阿看来，罗马共和制就是执政官、元老院、保民官三者权力相互协同与制衡的政体。这三种权力相互牵制，达到平衡，防止了一权独大，从而可以避免政治的变质[4]。近代社会，孟德斯鸠关于国家权力制约与分权的理论，最为系统也最具代表性。他认为，防止权力滥用，最有效的办法就是以权力约束权力。他说，政体有三种：共和政体、君主政体和专制政体。共和政体是全体人民或仅仅一部分人民掌握最高权力的政体；君主政体是由单独一个人执政，不过遵照固定的和已确立了的法律；专制政体是既无法律又无规章，由单独一个人按照一己的意志与反复无常的性情领导一切。孟德斯鸠推崇共和政体，建议实行立法权、司法权和行政权的相互制衡[5]。自孟德斯鸠之后的众多政治学者，他们围绕权力监督制约问题的各种讨论，大体上都是对其权力制衡方案的丰富和完善。 马克思主义者则认为，资产阶级关于权力监督制约的讨论和权力制衡的方案，忽视了权力的本质和根本来源，不过是在做表面文章。一切权力都属于人民。只有人民实现了对权力的监督，才是真正有效的制约；离开了人民的监督，永远也无法找到权力制约的有效途径[6]。新中国成立以来，以毛泽东为代表的中国共产党人，依据马克思主义基本原理，结合中国实际，在权力监督制约方面进行了不懈探索。其要点包括：强调自我约束，增强自律意识，通过提高领导干部的思想道德水平来规范权力的行使；制定规章制度，按制度办事，用制度来约束权力；动员各方面力量对权力掌握者实行监督，运用监督来制约权力等[7]。 总体而言，在长期的理论探究和政治实践中，人们逐渐形成了监督制约权力的三种思路：以权力制约权力、以权利制约权力、以道德制约权力。以权力制约权力，就是将公共权力划分为若干个部分，交由不同的权力主体来分别掌握，各个权力主体之间不仅相互独立，而且彼此牵制，使各部分权力之间保持一定的均衡关系，从而达到防止权力恶性扩张和异化的目的。以权利制约权力，即承认公民的权利为根本前提，国家权力不得任意侵入公民权利的领地，“权利乃国家权力止步之处”；同时，国家和政府既产生于社会成员的授权，就必须以社会权利为其终极目的和归宿。以道德制约权力，也就是把外在的价值准则内化为权力主体内在的价值需求和道德自律，通过强化权力主体的道德认识、道德修养和道德意志，培养其自我监督和自我约束的能力，使其自觉规避滥用权力的行为[8]。 以上对权力监督制约问题作了极为简要的梳理，反观现实，我们却不得不慨叹，即便经过几千年的摸索，人类依然没有找到一条有效制约权力的道路。因而，当我们审视地方权力清单制度的实践时，我们就会感到这一探索在中国特殊的政治语境之下，显得弥足珍贵。 二、权力清单的沿革和内涵 对于大多数关注行政体制改革的人来讲，权力清单的概念并不陌生。催生权力清单的是2004年发生在河北的一起震惊全国的受贿案，时任河北省外经贸厅副厅长的李友灿凭着手中掌握的进口汽车配额，受贿4744万多元，创下了当时国内贪腐的最高纪录。河北省纪委在反思这一大案的制度漏洞时，提出了探索权力公开透明运行机制、进一步加大权力公开的设想。2005年2月，河北省委转发了省纪委《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》。第一份权力清单即诞生于河北省选为试点之一的邯郸市[9]。
