作为人类文明的重要构成，政治文明的发展状况和存续高度在很大程度上体现了一个民族整体文明的发展程度和水平，既可以用来说明一种良好的社会政治秩序，又可以用来概括实现良好秩序的政治发展过程。随着现代社会的发展，尤其是科层制的普及化，“权力几近于无孔不入，权力是与社会实体具有相同范围的，在权力网络的空隙之间不存在任何原初的自由空间”[1](P142)。而“Politeia(政治)的首要含义，就是人类有关政治权力的实际安排”[2](P137)。“不知不觉中，我们都成为由权力所建构的被支配的服从者，不管这种权力是宏观的还是微观的，现代个人都是权力支配的结果”[3](P103)。权力清单制度作为我国政治文明发展过程中对权力规约的热点探索，在公共议题讨论中日渐兴盛，但在理论界与相应理论结合的讨论并未呈现系统化趋势。因此，要深入探视权力清单制度的机理，亟待从政治科学、公共管理学和法学等相关学科理论对这一制度的进一步深化进行解读。 一、我国政府权力清单制度的内涵与意义 (一)政府权力清单制度的内涵 权力清单制度，是近年来在总结我国一些地方规范和约束政府权力的有益经验基础上试点推行的制度。十八届三中全会提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”[4](P36)十八届四中全会进一步提出，要深入推进依法行政，加快建设法治政府，“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”[5](P16)权力清单制度由此进入公共话题讨论视野。 权力清单名词的出现，尤其是“清单”的模式，肇始于“负面清单”。所谓负面清单(Negative List)，最早出现于自由贸易协定(FTA)中，1994年生效的北美自由贸易区(NAFTA)被认为是最早采用负面清单的FTA之一，在美国和新加坡达成FTA之后，这种制度也被亚洲多国所仿效。“负面清单”是一种国际通行的外商投资管理办法，是一国禁止外资进入或限定外资比例的行业清单，与此相对应的正面清单(Positive List)，即列明了企业可以投资的领域。权力清单就是对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。换言之，清单所涵盖的范围就是政府权力的合法行使范围，清单以外就是政府权力不能随意进入的范围。 与权力制约、权力监督或权力公开透明概念不同，政府权力清单制度是指政府各个部门按照法定职责，梳理和界定其权力边界，并按照行政权力基本要素，将梳理出来的权力事项进行规范，以列表清单形式公之于众，主动接受社会监督，自觉促进依法行政的制度形式。政府权力清单制度的任务主要包括合法确权、编制清单以及编制权力运行流程图、时限表，关键环节是否准确及时向社会公布，主动接受社会监督等内容。 (二)政府权力清单制度建设的意义 权力清单所强调的“清单”概念具有复合衍生性。一方面，权力清单强调纵向与横向上的权责边界清晰；另一方面权力清单强调权力公开透明，形成监督机制，同时不断推动简政放权改革，不仅从数量上，更从流程优化与政府职能转变角度精简清单事项。这就使权力清单制度探索在理论研究、价值内涵和实践工具层面都具有重大意义。 第一，政府权力清单制度建设为权力现象动态整合型研究提供范例。在理论探讨上，权力的相关研究在横向上呈现出多学科、系统化特点。如经济权力、社会权力、知识权力、行政权力、政治权力，它们相互渗透又彼此区别，许多学者主张深入不同领域之中，在研究某一种权力时需进行整合型思考[6](P3)。权力清单制度是对行政权力制约监督的探索，但同时，由于改革背景中的市场化、全球化、信息化、网络化以及公民社会的成长，政府权力清单制度的探索为行政权力的分析纳入权力多元化和社会化的轨道，与社会权力、经济权力等形成系统性思维视角提供了研究范例。权力的相关现象阐述在纵向上呈现出不断深化、聚焦的特点，也与权力清单制度的动态平衡实践相契合，为剖析静态权力配置与动态权能行使的不同环节的权力实践成效以及所形成的制度脉络提供依据，并使进一步探求权力清单的可持续制度化过程成为可能。 第二，政府权力清单制度建设是对权利制约权力民主政治理念的深入实践。从西方社会政治发展的实际进程来看，公共领域权力的扩张与收敛、权力配置方式的形态多样化以及权力与权利在公共性与私人性之间的对立统一，都根植于社会与国家的分离及其矛盾运动之中。特别是近现代以来，伴随着民主化浪潮与公民社会的成长，社会与国家不断互动发展，政府与市场不断寻求合理边界、多元社会权利和国家合法性、市民文化和公共理性等也不断重现分野、中断—平衡与整合，正是这一复杂生动的历史进程，昭示了社会成员对权利制约权力的热切诉求以及对权力运行规制框架的浓重价值关怀，这些都推动着各国对权力制约以防止权力异化的政治实践探索。我国权力清单制度探索的重要政治文明价值即体现在运用制度与法治的力量，将权力监督主体在实质上不断扩大，实现权力监督效果的可视化，与不断成长的市场与社会力量形成合力，共同践行权利制约权力的理念。 第三，政府权力清单制度建设是对权力配置与制约改革难题的有力突破。改革开放为中国的政治文明发展提供了新的动力和发展空间，在三十多年的改革进程中，我国的经济体制改革与政治体制改革都取得了很大的发展。就政治体制改革而言，权力配置与制约的调整一直是核心议题，因其民主化进程的改革方向与市场经济所内蕴的尊重个体权利、公平交易、社会自主与公民参与等精神的契合，为我国经济社会的发展释放了巨大的活力，同时也因利益结构与权力关系的调整带来了新的问题。一是市场经济活动中的权力边界不清晰。例如，因产权关系不明晰以及体制转型不到位所带来的政府与企业之间的权力边界、各经济活动主体的权力边界、经济监管机构之间的权力边界等的不清晰。二是社会结构中的权力关系失衡。例如，受市场经济发展所带来的新的资源分配方式冲击所形成的区域之间、阶层之间以及阶层内部的收入分配落差及权力和利益矛盾。三是政治运行中的权力关系失范。主要表现为“行政命令”为主导的管制过程[7]以及权力腐败，这两者在一定程度上形成相互重叠或不断影响的态势。权力清单制度的探索是对改革开放以来已有政治改革成果的深化，也是对相关制度发展瓶颈，尤其是权力配置与制约监督的相关问题的重点突破：权力清单制度因职责法定的原则以及政府行政职能转变的价值要求，使政府进一步调整与社会和市场的关系，使得行政权力与经济权力、社会权力的边界更加清晰，能够将行政权力运行归入法治化轨道，并以流程全公开的方式使行政权力接受公众监督、运行更加规范。
