现行法律法规对宅基地使用权的规定大多为禁止性强制规范，《中华人民共和国物权法》把宅基地使用权规定为“用益物权”，这就为宅基地制度的改革留下了空间。中共十八届三中全会关于“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”的规定为深化宅基地制度的改革奠定了政策基础，部分地区正在进行的宅基地制度改革实践为宅基地流转制度改革提供了参考样本。本文拟就农村宅基地使用权流转制度的相关法律问题略陈管见。 一、农村宅基地使用权的相关概念及特征 1.农村集体经济组织拥有宅基地的所有权 宅基地是指“农村居民因为生活而建造房屋等建筑物所占用的土地，包括住房、辅助用房与房前屋后庭院用地等。”[1]《中华人民共和国土地管理法》第8条规定：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”[2](P1226)《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”[2](P173)《土地管理法》第10条、《物权法》第60条还规定，属于农村集体所有的土地，由集体经济组织或者村民委员会或者村民小组(以下简称农村集体经济组织)代表集体对宅基地行使所有权。上述法律规定表明，农村集体经济组织是宅基地的所有权人。宅基地并不是从一开始就归农村集体经济组织所有的，而是在特殊历史时期，国家为了优先发展重工业而让农业为重工业提供原材料以及资金资源的背景下，无偿把宅基地从农民手里划归集体经济组织的。1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》规定，政府把从地主、半地主式富农手里没收、征收来的土地无偿分给农民，给农民发土地所有证，农民可以自主经营、买卖、出租土地。1962年9月颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》(以下简称《人民公社60条》)规定，生产队范围内的土地归生产队所有。生产队的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。1963年3月国务院下达的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定，社员的宅基地包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，统统归生产队集体所有。至此，农村集体对宅基地的所有权制度正式确立，随后的国家法律法规都遵循宅基地所有权归属农村集体所有这一规定。 2.农民对宅基地拥有无偿使用权 宅基地使用权是指“农村居民以及少数城镇居民为建造自有房屋，对农村集体土地所享有的占有、使用权利。”[1]农民无偿取得宅基地使用权是国家对农民做出的一种补偿，也是国家对农民的一种福利和社会保障。根据国家和地方政府的相关规定，主要有以下几类人员可以申请宅基地使用权：(1)农村村民；(2)回乡落户的离休、退休、退职的干部职工、复退军人，同乡定居的华侨、港澳台和外籍华人需要建房而无宅基地的人员；(3)与本村村民有合法婚姻关系可落户的其他村村民；(4)外来人口落户人员。 3.宅基地使用权具有特殊的法律特性 这些特征可以概括为六个方面。(1)身份的特殊性。宅基地使用权人必须是农民，宅基地使用权源自农村集体组织成员权。宅基地使用权主体除农民外，曾经还包括城镇非农业户口居民。后来因为房地产开发的盛行，宅基地及其他农村集体土地流失严重，耕地资源遭到严重破坏，《土地管理法》在1998年修改时删除了城镇非农业户口人员取得宅基地的内容，宅基地使用权主体的特殊身份性被进一步强化。(2)初始取得的无偿性。宅基地使用权始于20世纪60年代人民公社时期，1963年颁行的《关于对社员宅基地问题一些补充规定的通知》(以下简称《社员宅基地补充通知》)第3条规定，社员新建住宅占地无论是否耕地，一律不收地价，这一规定是宅基地使用权无偿取得的法律依据。(3)期限的长久性。根据《社员宅基地补充通知》第2条规定，农民有权对依法取得的宅基地长期使用、长期不变。这就表明农民可以长期使用宅基地及其地上的房屋，即使地上的房屋灭失后，农民仍然可以在宅基地上翻建、改建、扩建，除非出现自然灾害等原因导致宅基地灭失，宅基地使用权才随之消灭。但是法律也规定，对失去宅基地的农民应该重新分配宅基地。(4)数量的有限性。《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。此规定表明农村的宅基地数量和面积都受国家严格限制，各地应该根据当地实际情况确定宅基地面积，如北京市规定宅基地的面积最高不能超过0.3亩。(5)自由流转受限制。根据《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、《中华人民共和国担保法》的有关规定，宅基地使用权流转受到严格限制，主要表现在：一是宅基地不得单独转让；二是农民不能向城市居民出售房屋；三是宅基地使用权只能在本集体经济组织内部流转；四是农民不得以宅基地使用权进行抵押担保。(6)行政审批性。农民虽然有取得宅基地使用权的资格，但是并不是自动就能取得，宅基地使用权取得必须经政府部门审批，行政审批程序是宅基地使用权取得的必经程序。《土地管理法》第11条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。 二、限制农村宅基地使用权自由流转的弊端 1.不利于保障农民经济权利 现代物权法的发展趋势是从“重归属”到“重利用”，要求提高资源配置的效率，即按照市场的需要流转资源，做到“物尽其用、财尽其效”。近年来城市化建设的快速推进造成城市房地产价格急剧上涨，宅基地潜在的价值也日益凸显。据有关调查，全国农民房屋的价值已经达到18万亿元。[3]农民的房屋价值只有通过充分交易和自由竞争才能得到最大化的体现，但是现行法律法规禁止宅基地抵押、向城镇居民出售，致使宅基地的流转不能在自由竞争的市场上进行，只能在本集体经济组织狭小的范围内发生。宅基地土地资产对于农民来说实际上是一笔“死产”，因为农民之间的宅基地使用权交易不仅需求小而且价格低。只有城市居民不但对宅基地使用权的需求旺盛，而且也愿意支付较高的对价。在这种情况下，宅基地土地资产价格被严重扭曲，真实价值无法体现，农民无法真实地享受到国家城市化带来的经济利益。
