一、导言 对于如何让离农人口的耕地能够不断向继续务农者集中，十七届三中全会提出“建立健全承包经营权市场”这一基本制度建设方向与原则。十八届三中全会赋予农户对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，扩大了农地市场的功能。杜润生很早就指出不能通过行政性的土地调整凝固小农经济，重要的问题是发育土地市场，实现以市场机制配置稀缺的农地资源[1]204。 这表明自上世纪80年代初家庭承包制后中国农地制度转入推动土地使用权制度改革阶段，其核心是通过建立土地使用权流转的市场机制优化配置农地资源，逐步推进农业适度规模经营和中国农业现代化[2]。问题是农地流转市场作为一种配置农地资源的基础性制度安排，并不必然形成农地规模经营的结果。家庭承包制后农地经营的基本问题之一是农业经营规模过小，地块分散，分布在不同的地块上[3]89。在土地高度细碎化的背景下，农地规模经营不仅指农场规模超越一家一户的小农而且指农户耕种集中连片的土地。研究表明如果不进一步创新农地流转制度，则农地流转市场必将陷入“市场失灵”的困境。 未来20年是我国城市化加速时期，农民大规模进城的同时农村土地逐渐流转集中到在村务农户手中，农业现代化依赖有效的土地流转制度。研究在坚持土地集体所有、农户家庭承包的制度基础上，如何创新农地流转制度使得耕者能够克服土地细碎化具有重大战略意义。鉴于此，本文试图通过分析既有农地流转市场运作逻辑，提出有效农地流转制度的功能必要项，并提出以“虚拟确权”为核心的新型农地流转制度的路径。 二、市场失灵：原因与后果 农地流转的基本目标是形成农地规模经营，实践中却发现“市场失灵”：农地流转市场无力解决高度细碎化条件下农地集中成片形成农地规模经营的问题。土地流转市场失灵的基本原因是耕者与一家一户分散的小农打交道的交易费用过高。为了形成农地规模经营，各地普遍出现行政干预市场的土地流转模式，本文把行政干预市场模式看作是市场失灵的一个基本后果。行政干预市场介入并没有降低交易费用，而且造成损害弱势农民阶层地权的后果。 1.农地流转市场模式 农地流转市场模式可以分为“完全市场模式”与“不完全市场模式”[4]。完全市场模式是一种理想型的农地市场，但是几乎没有实践案例。由于实践中普遍是“不完全市场模式”，因此重点讨论这一模式。 完全市场模式是现有土地流转制度设定的纯粹土地交易的模式，这一土地流转的基本特征是农户个体依据价格机制决定是否流转农地。张红宇认为土地流转是基于市场交换原则，通过土地使用权流转价格反映的特定经济行为[5]。根据全国各地调查，完全市场化流转模式几乎没有，这并不是因为土地使用权市场机制并未建立，而是由于耕者在集中成片土地流转过程中，面临不同机会成本的农户和高低不一的要价，要根据出价最高农民付出租金。这对耕者来说是不可承受的。 “不完全市场模式”指的是村社内部农户自发土地流转形成的“市场”，具有一定的市场化却又嵌入乡土经济社会，有一定的价格机制却不完全是价格机制发挥作用。不完全市场中，土地流转具有“乡土逻辑”，土地流转的范围限于血缘和人情等传统关系、流转不需正规协议，只需要口头契约；流转可以有偿也可以无偿，大多数流转是非货币化的，农户以粮食、猪肉和象征性的礼物作为报偿[4]。 这一不完全市场中，土地不仅具有生产要素的性质而且具有社会保障的性质。“不完全市场”上大多数流出土地的农民并不是永久放弃土地，而仅仅是由于外出务工经商而暂时放弃土地。大多数流入土地的农户并不以规模化的农业经营为旨归，而是适当地扩大规模，增加农业收入。当农户越来越多地务工经商，以非农收入为主要来源时，可流出土地越来越多，少数农户可能达到农地规模经营，但前提是找到足够多的连片土地。 在土地高度细碎化条件下，农户依靠互相协商、互利交换土地来使土地尽量连片却由于交易费用过大无法实现。正如张路雄注意到，实践中按照自愿流转来达到农地规模经营基本是无效的[6]128。不完全市场上的土地流转可能形成土地集中成片的基本原因是土地流入方与流出方有超越纯粹市场的关系，不完全市场的“乡土性”有利于农户之间通过暂时互换土地来达到集中连片。但是“乡土性”有高度不确定性，当农民分化带来承包权与经营权分离后，在村务农的农民不得不与越来越多的“不在村地主”协商，土地流转的协商成本不断增加。市场经济侵入乡村后人际关系高度理性化，同样令乡土性渐行渐远。 2.行政干预市场模式 当农地流转市场均无法解决土地细碎化问题，那么行政干预市场就可能会出现，除非地方政府消极面对农地规模经营。行政干预市场指的是地方政府介入农地流转市场、人为推动土地大规模集中连片流转。通常是地方政府动员村社组织与一家一户小农进行谈判，由村社组织向经营业主(通常是工商资本)供给成片集中土地，市场机制不能充分发挥作用。调查发现这是各地农地规模流转的主流模式，学者孙新华最近两年在8个市县调研，有6个地区农村存在大规模土地流转现象，形成大规模土地流转[7]。 根据行政干预路径可以分为两个类型：一是财政补贴干预。这在全国各地都在进行，数量不等。财政补贴越高，业主愿意支付的租金越高，农民愿意流出土地的比例就越高，就容易达成土地流转合约。财政补贴干预土地流转市场促成了土地市场供给和需求的新均衡，通过抬高土地租金减少了土地集中成片流转过程中的阻力。二是行政强制干预。在不发达地区大规模推进土地流转，地方政府财政无力进行补贴则容易发生行政强制干预。通常模式是地方政府主动引入工商资本等规模经营主体，并动员乡村两级组织与农民一家一户进行谈判签订土地流转合同。对于其中阻碍土地流转的农户进行“软硬兼施”：软的方面是进行“动之以情，晓之以理”，利用乡村社会中广泛存在的人情关系，对农民进行说服；硬的方面则是利用行政强制力甚至是乡村混混对农民进行人身威胁，不愿意土地流转的农民被迫同意土地流转。
