自最高法院于1999年颁行第一个《人民法院五年改革纲要》以来，司法改革已在我国开展15年之久。历任最高法院院长上任后，首先就会制定并颁发极具个人色彩的司法改革纲要；在其卸任之时，已实现的改革成果也成为社会对其评价的重要依据。但是，根据《宪法》和《立法法》的相关规定，司法制度的变动应由全国人大及其常委会制定法律予以规定。而历次颁行的《人民法院改革纲要》是由最高法院制定，并在其领导下实行的。在这其中全国人大及其常委会并未起到任何法定的监督作用。可见，全国人大之构造在宪法文本与社会现实之间出现了背离，其最高地位在现实中越来越难以体现①。在我国特有的政党体制和人民代表大会制度的宪政框架之下，最高法院院长往往会以全国法院系统的司法改革为契机和平台，将其在任时期推行的司法改革刻上鲜明的个人烙印。如此一来，我国的司法改革难免深陷合法性危机和“因人立法”的困境。 一、最高法院院长与全国人大及其常委会的法定关系 现行宪法和法律规定，最高法院院长由全国人大选举产生，并对其负责，受其监督。因此，全国人大及其常委会与最高法院院长形成了选举与被选举、监督与被监督的法定关系。 (一)最高法院院长由全国人大选举并对其负责 根据《宪法》规定，全国人大有权选举和罢免最高法院院长。最高法院院长须对全国人大负责。全国人大与最高法院院长选举与被选举的关系主要体现在以下两个方面：第一，全国人大依照我国宪法规定和法定程序选举和罢免最高法院院长；第二，最高法院院长要对全国人大负责。这是指最高法院院长应按照宪法和法律的相关规定认真履行其法定职责，在宪法和法律的规定范围内行使其合法权利。这是最高法院院长对全国人大负责的充分体现。 (二)最高法院院长受全国人大及其常委会监督 根据《宪法》规定，最高法院受全国人大及其常委会的监督。最高法院院长的职业行为也理应受到全国人大及其常委会的监督。此外，按照《监督法》的规定，全国人大常委会对最高法院的监督包括听取和审议最高法院的专项工作报告、检查法律法规实施情况、备案审查规范性文件、询问和质询、调查特定问题、审议和决定撤职案等。目前，全国人大常委会对最高法院的监督主要采取听取和审议最高法院院长所作的工作报告，其他的监督形式很少使用。 同时，根据《最高人民法院关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》(以下简称《意见》)的规定，“各级人民法院应当深刻认识接受人大及其常委会监督的重要意义，采取多种形式，开辟多种渠道，自觉、主动地接受人大及其常委会的法律监督和工作监督，严格依法办事，维护司法公正，完成宪法和法律赋予人民法院的审判任务”。此外，根据《法院组织法》的规定，“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作”。最高法院发布的《意见》也规定：“人民法院每年由院长向人大报告上一年工作，这是接受人大监督的重要体现。各级人民法院都要以高度负责的精神，做好工作报告，并认真接受人大代表的审议。在代表分组审议时，派出负责人听取意见，回答代表提出的询问。在人大闭会期间，应当根据人大常委会的安排。向人大常委会及人大专门委员会就法院工作作专项口头或书面汇报。对人大代表审议中提出的批评、建议和意见，要认真研究解决、改进法院工作。” 由此可见，全国人大及其常委会有权对最高法院院长的职业行为予以监督，最高法院院长也应当主动接受监督。全国人大及其常委会对最高法院院长的监督形式主要体现在全国人大及其常委会开会期间，最高法院院长代表最高法院向全国人大及其常委会作报告并请大会审议。 (三)《人民法院改革纲要》应由全国人大及其常委会以法律的形式制定 自1999年最高法院颁发《人民法院五年改革纲要》以来，《人民法院改革纲要》已经成为法院历次司法改革的引路灯和路线图②。可以说，它的颁布标志着法院系统司法改革的开始，它的内容决定了司法改革的方向，它的实施直接影响着法院系统的运行。纵观已颁布的《人民法院改革纲要》全文，其内容涉及了人民法院司法改革的背景和指导思想、基本任务和目标、基本原则、主要内容以及实施方略。同时，其规定的改革内容也广泛涵盖了从审判制度、法院组织、人事财政甚至到诉讼程序与执行体制等各个方面。 《宪法》第124条第3款明确规定：“人民法院的组织由法律规定。”可见，关于人民法院组织方面的立法我国宪法确立了法律保留原则。此处的“由法律规定是一种非常明确的宪法委托。宪法委托的对象只是‘法律’，而且只是由全国人大及其常委会制定的法律，即形式意义上的法律。全国人大及其常委会只能积极行使立法权，制定相应的法律，不能不立法，更不能将此权力再委托其他国家机关行使”③。而且，《立法法》第8条也明确指出，人民法院的产生、组织、职权以及诉讼和仲裁制度只能由法律予以规定。我国法院系统的司法改革所涉及的体制、机制改革问题必然会关涉人民法院的产生、组织、职权以及诉讼和仲裁制度等问题。因此，含有人民法院的组织以及诉讼制度等改革内容的《人民法院改革纲要》应由全国人大及其常委会以法律的形式予以规定。 此外，《宪法》第126条已明确规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”该条款中的“依照法律规定”是“对国家权力行使的一种限制，法院必须‘依照法律规定的权限’、‘依照法律规定的程序’去行使相应的权力”④。即不论是最高法院还是最高法院院长在行使权力时，都应该受到宪法和法律的限制和制约。因此，无论是《人民法院改革纲要》的制定抑或是其实施都应该回归至宪法法律所确定的框架之内，《人民法院改革纲要》应由全国人大及其常委会予以制定，其实施也应受到全国人大及其常委会的监督。 二、司法改革实践中最高法院院长与全国人大及其常委会的关系
