中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1009-8008(2014)06-0125-07 一、问题的提出 国务院在1984年出台的“贷款修路、收费还贷”政策极大地促进了中国公路建设的飞速发展。目前，现有公路网中95％的高速公路、61％的一级公路、42％的二级公路都是依靠收费公路集资建设的。①为达成进一步提升收费公路通行效率和服务水平，方便群众快捷出行的目的，国务院在2012年7月24日出台了《关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》(下文简称《通知》)。②而后，在2013年5月8日，交通运输部发布《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》(下文简称《征求意见稿》)，除继续保留原《收费公路管理条例》对公务车辆、进行跨区作业的联合收割机、运输联合收割机(包括插秧机)的车辆实行免费通行外，拟对符合国家规定的整车合法装载鲜活农产品运输车辆以及经国务院批准在特定时段通行的其他车辆，免交车辆通行费。同时，《征求意见稿》的第14条规定，对实施免费政策造成影响的，可以通过延长收费年限方式予以补偿。《征求意见稿》将前述《通知》精神予以法规化，并且提出了对经营公司由于免费通行造成损失的补偿方式和途径。 《征求意见稿》免费通行规定提出后，引起社会对收费公路免费通行规定的广泛关注和热烈讨论。免费通行规定是否符合法律保留原则和与之联系紧密的明确原则？经营公司公路收费权为公权力抑或私权利？免费通行决定对于公路经营公司收费权是否构成立法征收？通过延长收费期进行完全补偿是否符合公正原则要求？这一系列问题有待从法律视角予以回答。 二、免费通行相关规定是否符合法律保留原则 行政法基本原则，是指适用于行政法所有领域的法律原则。行政法的基本原则究竟有哪些，甚难描述。按照德国学者奥托·迈耶的观点，依法行政原则包括三项原则：一是法律创制原则；二是法律优越原则；三是法律保留原则。我们认为，关于免费通行规定主要涉及其中的法律保留原则。对于法律创制和法律优越原则暂不讨论。法律保留原则的遵循与法律授权明确原则联系密切，要判断收费公路免费通行规定是否违反依法行政原则中的法律保留原则，有必要联系明确原则一并分析。 (一)免费通行规定形式上符合法律保留原则 法律保留原则，是指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关的任何行政行为必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。③就法律保留原则的最初含义而言，认为法律保留就是所谓的国会保留、法律直接保留或者狭义法律保留，要求对某些重要事项必须由立法者自己通过狭义法律规定，不能转由其他主体来制定。但随着社会的进步出现了广义法律保留，又叫法律间接保留、相对法律保留，认为“某事项虽应保留由法律加以规定，但仍不排斥法律可以授权行政机关以法规命令规定之。但此之法律授权须符合法律授权明确性之原则，亦即在授权之目的、范围、内容必须明确可预见，始符合法律保留之原则。”④对于哪些事项必须适用狭义法律保留，德国联邦宪法法院自20世纪70年代通过了一系列所谓重要性判决，提出重要性理论标准。行政法院和各邦行政法院纷纷奉为圭臬。认为不仅干涉行政应有法律保留原则的适用，在给付行政方面，只要关涉人民的基本权利和公共利益的重要的基本决定，仍应由具有直接民主基础之国会，以法律规定之，至于不属于此之非重要事项，则可委诸行政为之。 我国立法者已经认识到对行政权力控制的重要性。立法确定对自由和财产的干涉必须由高等级的法律作出规定，这样就形成了一个基于“法律保留原则”的“干涉结构”。⑤在《立法法》中，将法律保留观念体现在对立法权限的设定上，《立法法》第8条对包括“对非国有财产的征收”在内的10项事项作出法律保留。并且明确规定，将有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项排除在授权国务院先行制定行政法规的范围之外，也就是对前述事项适用直接法律保留。而对于《立法法》第8条前述直接法律保留事项以外的其他事项，如果还没有制定法律的，可由全国人大及其常委会授权国务院，由后者根据实际需要可先行制定行政法规进行调整。 关于收费公路的管理办法，全国人大常委会在《公路法》第68条中进行了明确的授权：“收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定”，国务院据此在2004年9月13号公布，并于同年11月1日施行了《收费公路管理条例》，在该条例第7条对免收通行费的车辆进行了明确界定。该规定应该说符合法律保留原则的要求。交通运输部在2013年5月8日发布《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》(以下简称《意见稿》)，该《意见稿》拟对符合国家规定的整车合法装载鲜活农产品运输车辆以及经国务院批准在特定时段通行的其他车辆，免交车辆通行费，并且规定了经营公司损失的补偿方式和途径。由于《收费公路管理条例》完成征求意见程序后将以国务院名义颁布施行，属于国务院制定行政法规的行为，按照《立法法》和《公路法》授权规定，相关立法活动形式上应该符合相对法律保留原则的精神实质。 但是，按照前述相对法律保留原则的理论，“某事项虽应保留由法律加以规定，但仍不排斥法律可以授权行政机关以法规命令规定之。但此之法律授权须符合法律授权明确性之原则”。因此，判断收费公路免费通行规定是否符合法律保留原则，不仅应该分析该规定是否有授权立法依据，还需分析相关授权立法是否符合明确原则。 (二)授权立法实质上有违明确原则 所谓授权立法，是指行政机关根据单行法律和法规或授权决议所授予的立法权而进行的立法活动。⑥该种行政授权立法，由于可以针对不特定的对象，就一般性事项进行抽象性规范，可对外产生法律效力。依其授权目的及功能的不同，可分为“执行”法律、法规等进行的立法及“补充”法律法规等进行的立法两大类。例如法律可以授权由国务院制定实施办法；或者法律可授权国务院对于法律规定不完全的部分，以订定办法的方式来补充之。同一个授权法规，经常会具备这种双重性格，都有促使法律效力实现之功能和效力。⑦
