中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2014)11-0058-13 一、我国行政参与实践之困境 行政参与即公众参与行政，是公众以权利主体身份参加公共行政，通过发表行政意见，表达利益诉求，甚至参与行政决定的作成和实施等方式，形成与行政机关的互动、博弈与合作，实现智识的荟萃、民意的汇集和利益的均衡分配等，从而促成民主行政、科学行政、正当行政和效率行政的行政目标的活动。① 从应然上看，公众参与行政已成为实现行政合法性与正当性的必然要求。正如有学者所言，“公众参与是行政法治走出‘合法性困境’的必由之路”。②更有论者认为，“公众参与是当今公共行政领域不可逆转和回避的基本方向和主题”。从实然上看，二十世纪七十年代以来，一场以公众参与为核心的行政民主化浪潮已席卷全球，“公民参与行政过程成为席卷世界的浪潮”。③这股浪潮也于上世纪九十年代中期开始涌入我国，近年来，行政参与不仅成为学界探讨的核心话题，更是公共行政实践中的一道亮丽景观，诸如公告评论、网络征求意见、座谈会、论证会、听证会等行政参与活动逐步开展。我国行政参与实践已有一定的发展和一些成功的范例，如深圳西部通道环评事件、厦门PX事件中的行政参与活动，在促进行政民主，化解社会风险，满足与平衡公众诉求，提高行政决定的合法性、正当性与可行性上，彰显了一定的功效与价值。④ 然而，若认真检视我国行政参与的实践，这些成功范例仅是其中一些“碎片”，整体而言，行政参与的热闹景观有时只是一种表象，其发展实际上遇到了不少问题。其一，公众能否进入行政活动不确定，基本取决于行政官员的旨趣与喜好。有些行政官员习惯封闭行政，不给公众参与机会；有的行政官员实行开放行政，公众有进入行政过程的可能，但属被动加入，公众难以主动参加行政活动，公众参与资格无保障。其二，即使能够参加行政活动的公众也难以自主表达政见(行政意见与利益诉求)。在一些行政活动中，参与者有表达的机会，但议题和观点已经由行政机关预设，参与者有顾虑，不敢提出与官方意志相左的意见。其三，即使公众能够进入行政过程并表达真实的政见，但能否获得行政机关的及时回应并不确定。行政机关可能对公众政见作出反馈，也有可能置之不理。其四，即使行政机关对公众政见有所反馈，但可能是敷衍的应付，而非实质的与负责任的回应。实际上，行政机关并未采纳公众合理政见作出最终的行政决定，即公众合理政见能否被行政机关采纳无保障，完全取决于行政机关的裁量，公众参与很难对行政决定产生实质约束力。其五，行政机关不履行满足公众参与的各种义务，公众也难以通过监督手段追究其法律责任。 以上各种问题导致了我国行政参与的随意化及碎片化。⑤对于一些行政机关而言，行政参与似乎可有可无，时常排斥公众参与，即使断断续续地开展公众参与，也是把公众参与作为一种纯粹的政治策略，其象征意义远大于实际意义。⑥对于公众而言，参与行政的资格无保障，即使有机会参与，也是被动参与和形式参与，难以与行政机关形成有效的博弈与互动，难以对行政决定产生实质性影响。因而行政参与陷入发展的瓶颈，其实效目标难以充分实现。 我国行政参与发展瓶颈的形成既有传统的管制行政思维定势的影响，也与缺乏完善的行政参与法律制度指引有关。但蕴含于这些原因中的根本问题是行政参与未能完全权利化，与此相对应，行政机关则并未明确其保障公众参与的法定义务与责任，相反，是否吸纳公众参与成了行政机关的裁量事项。行政参与机会的不确定，是因为公众行政介入权没有得到全面确立与有效保障；公众不能自主真实地表达意见与诉求，是因为政见表达权的确立与保障存在不足；公众的政见表达并不必然能获得行政机关的回应，是因为政见获回应权的缺失；公众的合理意见与诉求不一定得到行政机关的采纳，是因为合理政见获采纳权的匮乏；即使行政机关吸纳民意作出行政决定，也不一定得到有效实施，这与公众参与实施权的虚无有关；行政机关未履行满足公众参与的义务，且公众难以通过监督手段追究其法律责任，是因为公众参与监督权的欠缺。 二、行政参与权利化之内涵及其重要性 行政参与成为公众应有的行政参与权，其各项权能得到法律的确定且公众能实际享有后，公众便具有了完全的参与行政的权利能力和行动能力，同时又能约束行政机关履行满足行政参与权的各项义务，使其负责任地有效开展公众参与活动。 行政参与的权利化蕴涵三层含义：其一，行政参与应当成为公众的权利即行政参与权；其二，行政参与应当成为具有完整权利形态、综合权利性质和丰富权能内容的行政参与权；⑦其三，应当明确行政参与权对应的政府(行政机关)义务。 要使行政参与完全权利化，保障公众行政参与权的实现，并进而促进行政参与实效目标的达致，必须首先理解与把握行政参与权利化的内涵及其重要性。 第一，行政参与不只是行政手段，本质上看，其应当是公众参与公共行政的权利，即行政参与权，是公民参政权在行政活动中的具体化。从行为维度而言，行政参与当然是公众参与公共行政的一种行为活动，但这种行为本质上是权利行为，是公众行使行政参与权的活动，是公民参政权在公共行政中的具体体现。因此，更应该从权利维度上认识行政参与。行政参与本质上是公众参与公共行政的权利，即行政参与权，是公众依法以权利主体身份，为维护和发展自身或共同利益，以法定形式进入行政立法、行政决策和行政执法等行政活动过程，并对行政活动发生直接影响的一种综合性权利。⑧行政参与权是公众应当享有的权利，即应有权利。它是人民政治主权在公共行政中复归于公众的部分，是行政民主的内在要求，是正当行政程序的必然体现，也是政府善治需要赋予公众的权利。行政参与权作为公众的应有权利在行政法学界已得到学者的广泛认可，学者们在对行政相对人权利谱系的列举中，⑨大多涵盖了行政参与权。⑩但是，一些行政官员并未将其视为公众的权利，只是将其作为获得行政合法性与正当性的手段，这种错误理念应当矫正。
