文章编号：1674-5205(2014)05-0069-(009) 中图分类号：DF399 文献标识码：A 在市场机制框架内，政府购买公共服务的主体是多元、平等、独立的。然而，目前我国政府购买公共服务的主体并不符合该要求。在我国这样的市场机制发展不充分的国度，政府购买公共服务的主体制度究竟应该怎么样，存在哪些问题，应该如何解决等，虽然理论界和实务部门都进行过探索，但至今都没有较成熟的研究成果。 一、“二元主体”与“三元主体”：政府购买公共服务主体制度范型的选择 政府购买公共服务的主体制度主要包括两方面内容，即主体范围和各主体的权利义务。在主体的范围及其相互关系中，作为公共服务行政管理主体与供给主体的政府，以及作为受益主体的民众，因其范围与权利义务较为明确，一直少有争议。存在争议的主要是承接主体内涵及地位问题。20世纪中期出现了公共服务领域中的政府“无能”问题后，公司企业、民间组织与自然人越来越多地加入到公共服务供给者行列。随之而来的则是公共服务领域的主体变化问题，特别是公司企业、民间组织与自然人，当其作为公共服务的实际承接人时，如何解释或对待这些新兴主体以及新兴主体与传统供给主体的关系问题就成为研究主体制度迫切需要解决的问题。考察各研究成果，学术界描述了主体制度大致的演进路径：从早期的政府部门作为公共服务的唯一供给主体而不承认公司企业、民间组织与自然人的主体地位，到政府利用公司企业、民间组织与自然人作为公共服务供给的工具，再到后来的合作伙伴。这个演进过程可以归纳为从“二元主体”发展到“三元主体”的过程；对承接主体也经历了“不承认—工具—合作伙伴”的过程。 传统的公共服务由政府生产提供给民众，是典型的“二元主体”。20世纪80年代，在公共管理学领域出现了不少政府工具著述，有的学者将公共服务提供主体市场化作为一种政府工具。萨拉蒙(Lester M.Salamon)就是其中的代表性人物，其在Beyond privatization：the tools of government action一书中将政府常用治理工具进行分类并提出公共服务可以采取市场化的手段由商业和非盈利组织来生产。[1]这标志着人们已将公司企业、民间组织与自然人在公共服务领域的作用作为政府管理的新方法，一种重要的政府工具。 21世纪以来，公司企业、民间组织与自然人在公共服务领域内的作用得到了越来越普遍的肯定。学者们将公司企业、民间组织与自然人在公共服务领域内与政府的关系——提出了伙伴关系说和协作关系说。E.·S.萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中提出公私部门的伙伴关系，指出所有公共服务生产提供都可以通过公私合作伙伴关系来实现，有的公共服务项目通过公私伙伴关系会取得更理想的效果。[2]罗伯特·阿格拉诺夫等学者在《协作性公共管理：地方政府新战略》一书中，提出在21世纪，公共组织和非公共组织之间的成功协作通常因为一些基本前提和程序步骤而成功，并且认为协作管理有补充甚至在一些情况下取代官僚过程的趋势。[3]进一步将公司企业、民间组织与自然人在公共服务领域内与政府的关系纳入协作治理的范畴进行研究。 我国学者对政府购买公共服务主体制度研究较晚但起点高，取得了一定的学术成果。如有的学者将非政府组织的主体问题作为自己的研究对象并提出相应的理论：“对于目前的非政府组织，法团主义理论尤其是国家法团主义究竟有没有解释力，或者，在什么范围内及程度上具有解释力?在解释的过程中有哪些地方需要修正?”[4]有的则明确提出了多元化主体理论：“为了有效地提供优质、公正和充足的公共服务，政府不再是公共服务供给的唯一主体。公共服务主体应该是一个多元主体参与的合作网络，政府必须与非营利组织、社区、民众和私人部门一起来共同治理，推行公共服务的市场化和社会化，构建充满竞争和活力的公共服务体系。”[5]这些研究都为我国政府购买公共服务主体制度的完善提供了有价值的理论指导。 从实践的角度，通过考察美国等较早实行政府购买公共服务制度的国家，不难发现其主体制度大多采用“三元主体”模式，即政府、公共服务的承接主体、公共服务的受益人。 政府作为传统的公共服务提供者，其在政府购买公共服务中的主体地位尤为重要。各国法律对此都有专门的规定，并设立了相应的管理部门。如美国的联邦会计总署、行政管理与预算局以及联邦事务总局；新西兰的公共服务管理委员等都是政府为履行购买职责而设立的专门政府管理部门。作为政府购买公共服务的政府管理部门，不管其名称和作用如何，各国法律都为其设立了相似的权利义务或职责。如美国在2005年的《政府购买规则》(Federal Acquisition Regulation(FAR))①中就对政府主体职责作出了有代表性的规定。该规则1.102条(b)规定其基本目标之一就是“为消费者提供高效、优质、及时的产品与服务”、“促进竞争”与“实现公共政策目标”。1.102-4条款规定：“(a)政府有权在其职责范围内作出购买决定，包括按照该指导规则进行合同事宜的选择、谈判与管理。特别是，主管具体合同的官员具有在法律与实践可能的最大限度内决定规则、规范与政策的适用的权力。(b)在法律范围内，这种作出决定的权力及其责信应授达系统的最低层。(c)各主体应作好执行其分配的义务与功能的准备。为了保持并提高其知识、技术与能力，政府有义务为所有购买公共服务的政府参与部门提供训练、专业发展及其他必需的资源。(d)政府应协调好与订约人关系以履行其对纳税人的最高职责。”1.201-1条规定：“民用政府购买委员会负责制定、修改并发布政府购买规则。委员会成员由各部门委派人员组成，分别全权代表各自部门。”1.601条规定：“除其他条款中有特别规定外，各部门的领导负责就审定的公共服务签订合同，他们可以从事建立合同关系活动并享有广泛的权力以管理部门的合同职责。只有签约官才有权代表政府谈判并签署公共服务购买合同。”从美国的规定以及各国的实践可以看出，政府主体在公共服务购买活动中的职责主要包括三类：管理职责、对公共服务受益人的职责与对公共服务承接主体的职责。管理职责包括制定相关法规、促进竞争与实现公共政策目标等。对受益人的职责在于最终必须为纳税人及时提供低成本、高质量的公共服务。换句话讲，提供什么服务及如何提供由其决定，这是权力；但最终责任也要由其承担。对公共服务承接主体的职责主要体现为与购买合同相关的权利义务，包括订约、合同管理、守约等。
