一、从“管理”走向“治理”的教育政策含义 十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家现代化与大学现代化是同一个过程，因此，深化高等教育改革的总目标是完善和发展中国特色高等教育制度，推进高等教育治理体系和治理能力现代化。从“管理”走向“治理”不但是治国方略的重大转型，也是高等教育政策的根本转变。管理逻辑强调政府“自上而下”的一元控制；治理逻辑强调政府与其他利益相关者通过互动建立平等伙伴关系，共同应对公共事务，这是一个“自上而下”和“自下而上”相结合的过程。从“管理”走向“治理”，为中国高等教育变革提供了巨大的制度创新空间。 随着中国经济的崛起，高等教育发展是否存在“中国模式”已成为一个国际普遍关注的问题，学界主流的意见是不存在这样一种模式。这是因为中国高等教育体系不能为其他国家提供参考案例，并且一个特别突出的问题是我国高等教育系统丧失了创新人才培养功能。一个五千年的文明古国为什么在高端人才培养上变得如此无能？这个问题总体上植根于高度集权的计划体制和行政化的大学运行机制。现存高等教育的体制机制不能容忍创新思想的自由发展，不能按照创新人才成长的规律办学。在这种制度环境下，中国高等教育停止了有机的生长，沿着人为制定的非自然的方向演进。在计划经济时代，高等教育成为了政治控制的工具，对培养创新力没有特别的需求。“为什么我们没有一所学校能够培养创新人才？”，“钱学森之问”质问的正是现存大学制度。要恢复中国大学的生机与活力，必须将改革矛头指向传统的高等教育治理体系。高等教育治理现代化的基本内涵是：顺应变革时代的要求，以实现大学教育现代化为目标，以建构政府、社会、大学新型关系为核心，以推进管办评分离为基本策略，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、大学自主办学、社会广泛参与的多元共治格局。 高等教育治理的核心是决策权力的分配问题，即谁具有高等教育决策的权力以及通过什么样的程序进行决策。高等教育治理可以分为三个层次：第一，系统层级的治理。这是一种宏观层次治理，其核心问题是如何配置政府与大学的学术权力。欧陆传统国家认为，大学是政府机构，政府具有控制和规范大学的全部权力；但与此同时，政府保护学者追求真理的自由。这种模式的突出特点是政府与学者行会共享学术权力。盎格鲁－北美传统国家强调，高等教育系统应由一种“市场选择”的机制主导，没有统合一切的目标，大学自治和学术自由是学术管理的首要原则。这种模式的突出特点是大学行政管理中心和学术寡头分享学术权力。其中英国大学学术寡头强势，美国大学学术寡头弱势。第二，大学层面的治理。这是一种中观层次治理，其核心问题是大学决策权如何分配。欧陆传统国家的特点是：学校层面治理能力弱小，大学治理委员会被视为无能和无效。这其实与政府的强权控制和学术寡头的强势密切相关。然而，这种模式最新的发展趋势是强化大学层面的治理机构，大学校长和大学治理委员会在大学战略决策中发挥越来越大的作用，大学层面的治理能力在逐步提高。盎格鲁－北美传统国家的特点是：学校层面治理能力强大，以校长为核心形成强大的中心控制，大学评议会则起到一定的制衡作用。这种模式的最新发展趋势是以校长为中心的行政集权进一步强化，而大学评议会的职能在不断弱化。第三，大学基层学术组织的治理。这是一种微观层次治理，其核心问题是如何配置学校与院系的权力。欧陆传统国家的特点是：基层学术组织治理能力强，学术行会色彩浓厚，基层学术组织架空了学校高层。这种模式的最新发展趋势是弱化基层学术组织的治理能力，强化学校层面治理委员会和大学校长的权力，以实现学校更加集中化的决策。盎格鲁－北美传统国家的特点是：基层学术组织治理能力偏弱，科层管理模式居于主导地位。这种模式的最新发展趋势是重视基层学术组织的管理能力，系主任不再由同事选举产生，而是由学校高层直接任命，系主任不再被视为学术人员，而是管理专家。 现代化则是一个正在展开的全球趋势。作为一个理念框架，高等教育治理现代化既表现为全球同质化，又因传统的差异而表现出多样性，这就是所谓的同质异形现代化[1]。通过上述梳理，可以看出全球高等教育治理趋同性的一面，如在高等教育系统层面治理上，欧陆模式通过“政治权力的分权化”摆脱政府的严密控制，盎格鲁－北美模式从“松散的安排”向“严密的正规体制”转移；在大学内部治理上，两种模式都加强了学校中心行政管理的作用，学术人员的声音在大学决策中不断下降，并且强调多元共治，引入了公司治理模式，外部成员进入大学治理委员会。尽管两大体系的趋同性十分明显，但是不可否认，地方政策环境和文化传统在高等教育治理变革中也发挥了重要作用，高等教育治理现代化受制于特定国家或者地区的文化传统和政治体制。笔者采用同质异形现代化的分析框架，从高等教育系统、院校和基层学术组织三个层面，描述和解释中国高等教育治理变革问题，探讨由“管理”走向“治理”的教育政策含义， 二、中国高等教育治理变革：批判性审视 从组织变革的视角看，高等教育治理变革的研究可以简化为探讨大学内部治理结构及其动态机制。大学内部治理结构受外部环境的影响，并努力应对外部的需求变化，这是大学治理结构变革的动力机制。宏观的外部环境在影响和形塑大学治理模式中扮演了关键性的角色，这是开放系统理论的精髓。政府和社会机构是大学组织变革的外部环境，大学内部治理结构的变革就是对这些广域环境的一种回应。根据这一理论假设，可从十个方面对中国高等教育治理变革进行批判性审视。 1.政校分开问题。大学内部治理结构的变革以宏观的外部治理体系的完善为前提，因此，大学外部治理的主要问题是如何处理政府和大学之间的关系。长期以来，中国大学被视为政府的附属机构，不是独立的法人，政府主要通过行政管理系统以行政命令的方式领导和管理大学。作为国家计划的执行机构，大学的目标、任务、人员规模、经费投入、岗位设置、人事任免均由政府主管部门负责，大学的财务制度、人事制度、社会福利制度基本上与政府机构相同，所有大学均享受一定的行政级别[2]。这种政校不分、管办不分的治理体制造成责任机制不明确，大学缺乏自主权和办学积极性。改革开放后，为了增强大学的办学活力，政府积极提倡简政放权。在这种背景下，扩大和落实大学办学自主权成为了改革共识。然而，由于缺乏明晰的学理支撑，扩大和落实大学办学自主权沦为了没有实效的象征性政策。
