一、保障房配建的地方政策试验：中国问题的提出 近年来，随着住房保障行政任务的紧迫压力，传统的通过土地划拨方式集中建设保障性住房的政策手段，日益无法满足中低收入居民的现实住房需求。在住房保障之公共行政领域，保障房配建制度作为一种新型的行政活动方式，其要求房地产开发者在普通商品房建设开发区域内必须按比例配建保障性住房，这种新型的行政手段开始在实践中得到广泛的运用。中央层面对于保障房配建制度的规定，最早出现于2011年1月份国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》中，该《通知》明确指出：“地方政府要在加大政府投入的同时，完善体制机制，运用土地供应、投资补助、财政贴息或注入资本金、税费优惠等政策措施，合理确定租金水平，吸引机构投资者参与公共租赁住房建设和运营。要研究制定优惠政策，鼓励房地产开发企业在普通商品住房建设项目中配建一定比例的公共租赁住房，并持有、经营，或由政府回购。”①中央层面上保障房配建政策出台的背景，主要在于地方层面保障房的供给始终无法满足低收入阶层需求，而在“土地财政”模式下运作的地方政府，并不愿意将城市用地以划拨方式用于保障房建设。面对中央政府日趋严苛的科层压力，在地方层面，推行配建政策成为短期内满足保障性住房指标要求最有效的政策手段。这种科层压力非常明显体现在2009年以来国务院频繁发布的房地产调控通知中，中央意图通过考核问责约谈机制、②工作目标责任书等科层控制手段，对地方政府责任进行层层加码。 基于中央政府的保障房建设指标压力，地方政府通过地方政策试验的方式，③借助保障房搭配商品房开发的政策模式在地方层面纷纷出现，④保障房配建制度在地方层面已然成为确保保障性住房开工建设最为行之有效的政策手段。譬如，北京市国土局提出，2011年北京在挂拍的商品房建设中，配建保障房的比例将由原先的15％上调至30％。《杭州市公共租赁住房建设租赁管理暂行办法》第10条规定，宅地出让需配建10％保障房，同时要求在商品住宅中配建的公共租赁住房，建设资金需由土地竞得者全额承担。郑州市出台的《商品住房项目配建保障性住房实施办法》第6条规定，郑州市所有商住房项目将按10％的总建筑面积配建保障性住房，不配建的开发企业需向政府缴纳保障房易地移建款，该款项将被全部用于保障房建设。 然而，从规制国家的角度来看，地方各地的保障房配建政策，在配建比例、产权归属、市场激励等法定构成要件上并不成熟，更多处于一种政策试验的摸索状态，其实从比较法的视角观察，保障房搭配商品房开发建设的政策模式在域外各国早已存在多年。美国是该规划政策产生最早也最为成熟的国家，保障房配建的规划模式在美国被称为包容性规划政策(Inclusionary Zoning Policy)。本文旨在通过对美国包容性规划政策制度的梳理与比较，从规制过程与合法性审查的双重视角，来探析包容性规划政策对于当代中国保障房配建政策的借鉴意义。 二、包容性规划政策的法定要件与制度功能 (一)包容性规划政策的历史背景 从美国分区规划(zoning)的早期制度史而言，地方政府的规划权被认为属于警察权(Police Power)的合理行使范畴，其对于私人产权的限制无须通过“公正补偿条款”予以补偿，分区规划权的合法性在欧几里德案中得到联邦最高法院的确认。⑤与传统的分区规划制度相比，包容性规划制度作为都市变迁背景下的新型土地规制工具，其政策目标则在于，借助规划手段让市场开发主体来承担原本属于国家层面的住房保障义务，从现代国家任务变迁的角度切入，作为住房保障公共政策的重要组成部分，包容性规划政策的出现深嵌于特殊的历史变迁背景之中。20世纪70年代初政治环境的变化，尤其是里根总统的执政政策，使得联邦对于地方住房补助资金大大缩减，联邦政府在地方都市发展事务中的作用大大削弱。⑥尽管如此，20世纪70年代之后随着都市化程度的加速，地方层面对于可负担性住房的公众需求却与日俱增，地方政府日益无力满足可负担性住房(Affordable housing)的供给需要。在此背景下，随着联邦政府的渐次退出，地方政府已然无从获取联邦层面的大量资助，其必须寻找新的规划政策工具来满足住房保障、给付行政的需求。鉴于20世纪五六十年代由联邦政府主导的公共住房建设运动的流弊，包容性规划这种将公共任务移转至私人，更加依赖市场机制的土地规制政策也就顺理成章得以推行。⑦ (二)包容性规划政策的法定构成要件 从法定构成要件上来看，按照包容性规划政策的一般要求，商业性住宅的开发建设必须(或者自愿)在该开发单元区域内配建一定比例的可负担性住宅，作为规划许可的附带组成部分，该“强制预留”部分的可负担性住房单元，必须按照预定的限制性售价或者租金售租给中低收入家庭。⑧一般而言，各地具体的土地规制政策中，一个建设项目中可负担性住房的建设比例从6％到35％不等，普通区域内15％的配建比例规定较为常见，具体的比例要求将取决于开发者所要求的容积率奖励而定。与此同时，大部分地区的包容性规划条例中均是限价出售与租金限制两种模式并行，但在丹佛与科罗拉多州等地区，由于州法禁止租金管制的存在，因此这些州的包容性规划政策中仅仅存在限价出售一种模式。另外，各地的包容性规划条例中均会规定可负担性住房保持“可负担性”的年限要求，一般要求是10-15年左右，但也有地区规定了永久性的限制。
