英国行政法上合法预期原则的最新发展

       英国行政法上的合法预期原则是指：因行政机关作出的某一承诺、实践做法或某一意思表示甚至某项政策，引发了当事人认为自己若按照上述行政意思表示去行动便会获得某种好处或优势的预期，而该预期可以合法地获得法律保护。该原则的核心是如何保护受行政机关变更行为影响的私人预期权益。从该原则所蕴含的私人预期约束行政裁量自由功能来看，该原则大致由两个重要的结构性工具所构成：预期的合法性与合法预期如何获得保护。经过40多年的发展，该原则目前已成为公法学上的显学。然而，学术界仍然顾虑重重：尽管有数不胜数的合法预期判决和相关学术著作面世，有相对成熟的基本概念、类型和制度为该原则确立规范性框架，但该原则保护私人预期维护公法秩序的核心价值尚未充分显现。司法界在审查维度上的不可捉摸甚至还带来了不可避免的现实威胁，即保护合法预期所导致的司法介入深度在某种程度上动摇了权力分立和立法至上等宪法传统理念。因我国学者对英国合法预期原则的介绍已有相关著述，①为避免重复，本文除了对该原则40年的基本影像做一概括外，重点对该原则当前所遇到的两个结构性功能争议问题——合法预期为何应受保护和如何保护合法预期——予以介绍并论证。

       一、合法预期原则40年成长之基本影像

       纵观合法预期原则40多年来在英国的发展，大致可以概括为下述过程：该原则在20世纪70年代初经历了孵化和认可，在20世纪80、90年代逐渐充实成型，到2000年以考夫兰案为标志跃至巅峰，随后又进入徘徊式的磨合期，如今，合法预期原则在更好突现其独特功能的道路上继续艰难迈步。

       (一)合法预期原则之实践体认

       40年前，普通法上之所以确立该项原则，是为了拓展自然正义原则的适用范围，以适应控制行政权泛滥的历史使命。然而，在此后的发展中，合法预期原则在法官们富有创意的指挥下，其司法实践步伐已远远跨越了当初所设想的程序正义界限，迈向了实体正义，且取得了不俗成绩。假设当初创立该原则的丹宁勋爵仍在世的话，当今围绕合法预期原则所发生的一切定会让其意料不及。40年来，合法预期原则的发展至少在四个方面得到实践之体认。

       第一，从私人权益保护的理念看，合法预期原则从最初的程序正义发展到了实体正义。依靠自然正义原则的复兴，合法预期原则借助程序正义而萌芽，并以程序正义价值作为奠基石，不断扩大适用范围，建立了程序公平模式。但是，为了适应私人预期从程序合法预期扩展到实体合法预期的要求，法院恰当地寻找时机，运用司法能动性，突破原有的程序保护适用范围，延伸到了实体保护领域，使合法预期原则的保护理念从程序正义扩展到了实体正义。

       第二，从私人权益保护的机制看，合法预期原则从最初的程序保护模式发展到了实体保护模式。在程序正义理念下顺理成章所建立起来的合法预期程序保护模式，在司法实践中并不足以满足私人合法预期保护的需求。英国法官们想方设法利用普通法功能，从各个方面突破合法预期的程序价值藩篱，建立起包括过渡保护、仁慈行使行政裁量权、赔偿保护和完整实体保护等在内的实体保护模式。②

       第三，从法院运用的审查标准看，合法预期原则从最初的传统保守标准发展到了新型开放标准。在最初的合法预期案件中，法院经常运用温斯伯里(Wednesbury)不合理审查标准来进行审查。随着保护需求的拓展，后来法院发展了“只要有高于一切的公益就可以落空合法预期”的审查标准，开始运用利益均衡原则和比例原则等新型审查标准，使合法预期案件的审查标准具有了依据具体案件具体审查的开放性。

       第四，从法院监督行政的审查强度来看，合法预期原则从最初的有限自我克制审查发展到了深度的积极审查，从最初的形式审查发展到了精细的实质性审查。法院一开始倾向于选择审查强度相对较弱的程序审查模式或程序保护模式，但上述形式审查模式未必能保障公平。为了增加公平砝码，冒着有可能会替代行政功能的宪法风险，法院调整方向依据预期目标选择审查强度相对较强的积极审查，并建立精细的实质性审查，这在很大程度上保证了私人合法预期的实现。

       (二)合法预期原则之争议

       在合法预期原则的发展中，从保护合法预期的价值倾向到保护合法预期的条件构成，从司法控制行政的宪法风险到司法审查的节制程度，从坚持国内自我保护模式到追随欧洲法理，无一不存在疑问。关于保护合法预期的法理、概念和效果等理论问题的争议将在下文展开，在此单从司法实践的角度来描述所存之争议。

       一是在合法预期概念进入司法判决的很长一段时间内，判决书的说理环节总是会被反复地回到丹宁勋爵所创立的施密特案③和随后几个经典案例中去。此类反复回到起点的审查路径，无疑是争议不断的直接后果之一。正因为争议之不断，成熟且可以参照的审查规范和框架指引许久都未能确立。或许可归因于普通法逐渐累积的本质，但不可否认的是，无法一直对合法预期保护理念、机制和制度做出定论应是其主要缘由。

       二是从近期合法预期案件来看，在采用合法预期原则来进行审查的案件中，法官们发生分歧的案件很多。这些争论案件中，有同一判决内的争论，例如邦库特(Bancoult)案。④该案涉及英国一殖民领地居民是否有回到自己岛上居住的合法预期。上议院法官认为，本案中没有关于居民们可以自由回到岛上的清楚且明确的承诺，因此居民们没有合法预期。而另外有法官却持相反意见。也有不同法院之间的争论，例如英国印裔医师协会(BAPIO)案。⑤该案主要涉及卫生部发布的一项指示致使内政部高技术移民签证计划形同虚设的情形。高等法院认定卫生部指示没有违法；而上诉法院和上议院依据不同理由认定卫生部指示是违法的，落空了当事人的合法预期。还有国内法院与欧洲人权法院之间的争论，例如斯特雷奇(Stretch)案。⑥该案中行政机关无权向当事人作出可以再续租21年的承诺，因此，国内法院认为因行政机关的越权意思表示而引发的当事人预期不能获得保护。但欧洲人权法院依据《欧洲人权公约协定书一》的第一条，认定该预期类似于财产上的“占有”，向当事人提供了赔偿保护。