行政撤销决定之再撤销研究

       中图分类号：DF31

      文献标识码：A

      文章编号：1672-769X(2014)05-0035-09

       一、问题的提出

       最高人民法院公报曾刊载“焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案”一案。该案中，天津和平区公安分局以焦志刚对执勤民警的不实举报阻碍了国家工作人员依法执行职务为由，决定给予原告焦志刚治安罚款200元的行政处罚。待该处罚决定发生法律效力之后，和平区公安分局竟以“天津市公安局公安交通管理局反映处罚过轻”为由，撤销了原治安罚款200元的行政处罚，重新给予焦志刚治安拘留10日的行政处罚。尔后，焦志刚又申请了复议，天津市公安局又撤销了拘留10日的行政处罚，重新给予焦志刚治安拘留15日的行政处罚。最终，在诉讼过程中，治安拘留15日的行政处罚被撤销。

       此案涉及了行政行为撤销的问题。一审中，天津市和平区认定，治安罚款200元的行政处罚“事实清楚、证据确凿，处罚在法律规定的幅度内，且执法程序合法”，且“和平公安分局在056号处罚决定书已经生效的情况下，仅因天津市公安局公安交通管理局认为处罚过轻，即随意地自行变更处罚决定，程序明显违法”；二审中，天津市第一中级人民法院亦认定，治安罚款200元的行政处罚“事实清楚、证据确凿，处罚在法律规定的幅度内，且执法程序合法，是合法的行政处罚决定，并已发生法律效力”，“依法作出的行政处罚决定一旦生效，其法律效力不仅及于行政行为相对人，也及于行政机关，不能随意被撤销”。显然，在治安罚款200元的行政处罚是合法的前提下，对该行政行为的撤销决定本身这一行为亦构成了一个违法的行政行为。在本案中，由于天津市和平区公安分局在撤销的同时又作出了治安拘留10日的行政处罚，所以撤销决定本身在后续的复议、诉讼过程中并没有被过多地涉及。但是，撤销决定是否又能因为其违法的本质而被再次撤销?在再次撤销的过程中，又要遵循怎样的程序?违法的撤销决定被再次撤销后，行政行为相对人的法律地位又会产生怎么样的改变?这些便是本文认为能从焦志刚案中引出、并值得仔细探讨的问题。

       二、违法的撤销决定之类型化

       行政行为撤销是行政机关针对违法且又没有达到无效的行政行为作出的一种消除该行政行为法律效力的行政行为①。撤销不仅针对行政行为，而且其自身也是行政行为②。“撤销本身与废止一样，也都是行政处分，所以也须符合一切行政处分所须履践的形式与实质适法要件。”③如《建设行政处罚程序暂行规定》第35条规定：“上级执法机关发现下级执法机关作出的处理决定确有错误，可责令其限期纠正。对拒不纠正的，上级机关可以依据职权，作出变更或撤销行政处罚的决定。”该条中的“撤销行政处罚的决定”即为本文所指的撤销决定。又如《上海市卫生局关于明确本市撤销公共场所卫生许可程序有关规定的通知》中规定：“区县卫生行政部门应根据听证情况进行复核，依法作出撤销公共场所行政许可决定，并制作《撤销行政许可决定书》。”该条中的“撤销公共场所行政许可决定”亦为本文所指的撤销决定。

       撤销决定之所以违法，既有可能是因为原行政行为合法但被违法地撤销造成的，也有可能是因为原行政行为就违法，但撤销决定亦违法造成的(具体情形详见下表)。本文对撤销决定的类型化便以此为基础展开。

      

       根据上图所示，违法的撤销决定可根据其指向的撤销对象是合法的行政行为还是违法的行政行为，进一步分为两种情况进行讨论。

       (一)对合法的原行政行为作出的撤销决定

       从依法行政的角度来讲，合法的原行政行为被撤销的情况是不应出现的。但是行政机关依职权进行的撤销与行政救济中的撤销、尤其是行政诉讼中的撤销判决相比，灵活性较大，稳定性较低。这是因为行政行为程序的缜密性不如司法程序，对行政行为内容正确性的保障也远没司法程序强④。诚如吴庚教授所言：“具有确定力之判决，当事人不得就该法律关系更行起诉，法院亦不得就该事件重为审理，但具有存续力之行政处分在特定条件下，行政机关并非不得依职权而变更或取消。”⑤正如焦志刚案中，和平区公安分局仅因为天津市公安局公安交通管理局“认为”处罚过轻就撤销了完全合法的罚款处罚。从学理上来说，此种撤销决定实质上并不是对行政行为的撤销，因为原行政行为根本不应成为撤销的对象。但是，撤销决定本身即具有行政行为的存续力，不能因为其“原本不应存在”而否定其违法的本质。况且，此类撤销决定会轻易破坏相对稳定的法律状态，对行政行为相对人的侵害亦甚大。

       对合法的原行政行为作出的撤销决定根据其“撤销”(虽然并不是实质意义上的撤销)对象、即原行政行为是负担性还是授益性⑥，又可以进一步分为两种情况进行讨论。

       1.原行政行为是负担性行政行为，不应当被撤销。如焦志刚案中，焦志刚被处以治安罚款200元的行政处罚，这是一种负担性行政行为。《行政处罚法》第54条第2款规定，对于错误的行政行为，行政机关应当主动改正⑦。显然，对于正确的行政处罚，行政机关毋需撤销；而在焦志刚案中，行政机关在没有法律依据的情况下，擅自撤销了罚款这一行政处罚。焦志刚被处以治安罚款200元时是被合法地课以了负担；该负担被擅自除去后，若行政机关又未作出另外恰当的行政处罚，显然会使焦志刚重新获得了一种不法的利益。

       2.原行政行为是授益性行政行为，不属于应当撤销或可能撤销的情形。如依法获得餐饮服务许可证的店家被食品药品监督管理部门以“作出许可时食品药品监督管理部门工作人员滥用职权”或“申请人在申请时使用了不正当手段”为由撤销了餐饮服务许可证，但实际上是因为食品药品监督管理部门工作人员与该许可证持有者有私人恩怨而打击报复，那么该撤销决定即为违法作出⑧。获得餐饮服务许可证时该店家获得了利益，但是该利益违法地除去后，店家显然因此遭受了不利。此种不利即对行政相对人课以了不法的负担。