“深入开展节能减排全民行动”是我国《节能减排“十二五”规划》的明确要求，也是实现党的十八届三中全会“加快建立生态文明制度”、“推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”①战略部署的重要组成部分。在全社会的层面上，国家对企业和公共机构已实施了一系列具有法律约束力的节能减排规制，而对于广大民众，目前主要是通过宣传教育、鼓励引导来促使其自愿开展低碳行动，积极履行节能减排的社会责任。“个人在排放温室气体到大气层中的同时，有不伤害他人的义务”，“每一个有能力减少温室气体排放的个人都有伦理责任减排温室气体，都有义务将自己的排放量限制在公平安全排放份额之内。”②应当说，任何公民对全社会以及子孙后代的生存安全都有这一伦理道德上的责任，必须积极践行低碳生活。在我国低碳社会建设的起步阶段，基于教育为主、循序渐进以及社会可接受度的考虑，对公民暂不宜全面规定法律责任并施以国家强制力，因此，以行政指导等“柔性”方式来发挥引导作用就显得十分必要和迫切。 行政指导是“行政机关为实现所期望的行政状态，谋求相对人响应而依据法律政策采取的非权力行政执法活动”。③在贯彻《国务院关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》“进一步增强全民资源忧患意识、节约意识和环保意识”的要求方面，有关政府部门现已大量运用了行政指导。例如，国家发改委会同有关部门开展了以“节能低碳，绿色发展”为主题的节能宣传周活动，举办了2012年中国北京国际节能环保展览，并通过发送节能公益短信、举办绿色驾驶知识讲座等形式积极开展节能宣传；环境保护部制作了《应对气候变化，就在开关之间》、《应对气候变化，始于足下》等4部环保公益广告片和2万余套公众应对气候变化宣传挂图；④科技部编制和发布了《全民节能减排手册》，从百姓生活中衣、食、住、行、用等方面详细、系统地介绍了36项日常行为中节能减排的科学知识和方法等。这一系列的行政指导在普及低碳知识和节能减排方法上取得了成绩，使广大民众懂得了何为低碳，知悉了什么是低碳生活。但是，在促使公民自觉开展节能减排的实际行动上，还缺乏令人满意的效果。总体上讲，我国民众积极实施低碳行动的意愿仍普遍不高。比如，有一项国内网民应对气候变化行动意愿的问卷统计反映，在3489个抽查样本中，愿意采取低碳行动的人数比例不足33.3％。⑤又如，学者在西安市进行的一次问卷调查结果显示，被调查者中清楚了解低碳内涵的占23.47％，听说过低碳的占65.31％。这意味着近90％的被调查者具有低碳知识，但其中“考虑并坚持低碳生活”的仅有17.75％，有“考虑过但很难做到”想法的占54.49％，“没考虑”或“不考虑”的占27.76％。⑥这表明，行政指导在促进广大民众实施行动方面尚存在实效性不足的问题。当然，影响公民个体采取低碳行动的原因十分复杂，如果从现行行政指导自身的角度加以反思，其工作理念、针对性以及方法等都有待进一步改进和创新。 一、行政指导理念应实现从重过程到重结果的转型 行政指导长期秉持的是重过程的工作理念，这主要源于在认识上突出了行政指导的非强制性特点，即是否接受行政指导完全取决于当事人自愿，行政主体因不能强迫而难以掌控结果，由此放松对指导效果的追求。目前对公民节能减排的行政指导仍受这一理念的影响，实践中的具体表现主要有：一是注重形式上完成对公民节能减排的指导活动过程，却不强调是否达成了得到全面响应的效果。如我国公布的《应对气候变化的政策与行动2012年度报告》在“全社会广泛参与”的第五部分，主要内容都是有关应对气候变化的宣传、教育、引导等工作开展情况，而这些指导为全社会民众所接受的程度、促进公民开展低碳行动的实际效果等，则未进行系统的评估和总结。二是没有建立责任机制来落实行政指导的效果，即行政机关内部对行政指导职能履行的实际效果没有建立考评、奖惩等制度。从《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国循环经济促进法》、《国务院关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》等相关法律和政策的规定看，虽都普遍要求各级政府及相关部门应“开展节能宣传和教育，普及节能科学知识，增强全民的节能意识”，要“鼓励和引导公民使用节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品”以及“倡导绿色消费、适度消费理念”等，但均未相应作出对行政指导效果的考评及责任制度的规定。可见行政指导的运用存在忽视实效结果的问题。 气候变化的不可逆性对节能减排提出了紧迫要求，而在社会碳排放总量中，公民个体的碳排放量占有相当大的比例。据统计，英国有大约40％的碳排放来自家庭源头(包含居民出行)。⑦在我国，仅家用能源消费的碳排放量就占全社会总碳排放量的21％。⑧由此，仅依靠公共机构和企业节能减排是远远不够的，在公民层面削减碳排放量同样具有重要地位，这使得相关行政指导的实效问题凸显出来。科学研究表明，气候变化将会对生态系统和社会经济部门产生诸多不可逆转的负面影响，其危害后果一旦发生便难以恢复，且不能被其他的环境物品所替代。⑨这意味着必须在事前积极采取行动减少碳排放量，这要求引导公民开展低碳行动的行政指导必须追求效果，否则将延误所剩不多的减缓气候变化的宝贵时间，陷入吉登斯曾提出的悖论：全球变暖带来的危险“在日复一日的生活中不是有形的、直接的、可见的，因此许多人会袖手旁观，不会对它们有任何实际的举动。然而，坐等它们变得有形，变得严重，那时再去临时抱佛脚，定然是太迟了”。⑩同时，促进低碳行动的行政指导针对全社会的民众，受众的数量巨大涉及社会生活的方方面面，无疑需要投入大量的人力、物力、财力并产生很高的碳排放量。如2013年仅国家环境保护部的节能环保宣传预算支出就需要3028万元，(11)按照2012年澳大利亚每吨23澳元(约合160元人民币)的固定碳税定价计算，(12)这相当于排放了18.9万吨二氧化碳当量。行政指导如只注重完成过程却不重视产出，结果就会花费了大量的行政成本却未达到应有的效果，本身也成为了资源、能源使用效率不高的非低碳行政活动，反而违背了节能减排的指导初衷。为此，促使公民节能减排的行政指导必须在成本收益上追求最佳的效果。
