党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，意味着作为学术概念讨论已久的“治理”正式进入国家的战略、方针、政策领域，超越了2011年以来“加强和创新社会管理”的表述，是马克思主义理论的重大创新，是我国治国方略从“管理”到“治理”的重大转型[1]，标志着中国特色社会主义迈入国家治理新时代。 国家治理体系和国家治理能力是辩证统一的。国家治理体系现代化是提升国家治理能力的前提，国家治理能力现代化是国家治理体系现代化的集中体现，两者共同构成完善和发展中国特色社会主义制度的前提。实现全面深化改革的总目标，首先要以现代化为目标构建系统完备、运行有效的国家治理体系。 国家治理体系现代化具有目标理性和工具理性的双重价值。它既是全面深化改革要实现的目标，也为当前我国的经济、政治、文化、社会等体制改革带来了新思路并提出了新要求。党的十八届三中全会继续强调要积极稳妥实施大部门制。大部制改革作为政治体制改革的重要组成部分，同时也是推进国家治理体系现代化的重要改革领域。本文以广东顺德大部制改革为例，分析县域大部制改革存在的问题，探讨国家治理体系现代化视域下县域大部制改革的推进方向。 一、县域大部制改革存在的问题 2009年9月，广东顺德开启了被学界和媒体称为“石破天惊”之举的大部制改革。顺德大部制改革的机构整合力度以及创新力度前所未有。顺德把原来的41个党政部门精简为16个，精简率达70％。精简后的大部门包括党委部门6个，政府机构10个，16个大部门首长分别由区委常委、副区长和新设立的政务委员兼任，实行部门首长负责制。党委部门与政府机构全部合署办公。党政合署曾一度引起学界的热烈讨论，被认为是党政关系最大胆和最具创新性的探索。例如，许耀桐认为，党政合一“创新性地实现了‘党政同心、目标同向、工作同步’的三同要求。这样的合署办公开创了党政‘同心共治’的新型管理模式，即‘党政同体、同心共治’”[2]。 顺德大部制改革在广东省迅速得到推广。2010年6月，佛山市禅城、南海、高明、三水四区按照顺德模式开展大部制改革，四个区的政府机构由原来的40—50个统一精简为16个，而且也采取党政合署办公，基本复制了顺德模式。截至2012年年底，广东共有29个县(市、区)不同程度地复制了顺德大部制改革。 然而，顺德大部制改革探索几年来，虽然积累了很多成功经验。但也存在诸多制约改革向纵深发展的问题。归结起来，顺德大部制改革存在两大问题：一是机构整合与体制存在持久冲突，二是简政放权没有改变全能政府性质。 (一)机构整合与体制存在持久冲突 机构整合有利于理顺政府部门之间的职责关系，较好地解决了政府职能缺位、越位和错位的问题，促进了行政资源优化配置，增强了部门的协调性和执行力，提高了行政效率，有效地解决了过去职能重叠、政出多门、多头管理、多头执法、交叉扯皮的“九龙治水”现象。 然而，顺德大部制改革存在突出的上下对接问题。由于顺德大部制改革是县级政府层面的改革，省级和市级层面并没有推行相应的改革，因此，在纵向上出现了一个下级部门对多个上级部门的问题，即“下面一根针，上面千条线”。例如，新组建的区社会工作部，其对口的上级部门竟达35个，仅开会一项事务就应接不暇，下级向上级的会议、文件、资料准备和报送任务繁重，常常是疲于奔命，并且“正职无法应对各个对口部门的会议。而副职应对在级别上存在问题，与我国的行政首长负责制又相冲突”。上下级对接不畅让上级对下级的工作颇有微词，甚至出现了改革后的部门又不得不加挂原有部门的牌子和保留原部门公章的情况。尽管广东省委省政府对顺德改革给予了诸多政策支持，各个大部门对应的上级部门也给予了理解和相应支持，但传统体制的惯性和实际工作中遇到的摩擦仍然使这一问题变得突出，改革面临的反弹压力很大。 上下对接问题表面上看是上下级部门间的协调问题，实际上背后却蕴含着来自体制的严重冲突。因为大部制改革虽然较好地理顺了“块块”关系。但是打乱了与上级政府部门的“条条”关系，与归口管理体制下的“条块分割”体制和基层政府运作中的压力型体制产生了严重的体制冲突。 我国政府部门自上而下的归口管理形成了纵向的“条条”关系，它与政府同级部门之间横向的“块块”关系相互交割，造成了备受诟病的“条块分割”体制。美国著名的中国问题专家李侃如(2010)认为，中国是一种分散的集权主义政体，它在自身复杂的组织体系中很容易陷入权力横线和纵线交错的矩阵难题。这种体制带来的直接后果就是权威和资源的碎片化。各部门都有强烈的冲动去扩大本部门权力和谋取本部门利益，由此造成了国家权力部门化和国家利益部门化。权威的碎片化也给政府运作过程带来了政出多门、多头管理、权责不清和效率低下等问题。 “条块分割”体制决定了“条条”与“块块”之间存在持久冲突，而压力型体制①加剧了这一冲突。压力型体制是指一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。无论是“条条”还是“块块”，都要围绕压力型体制的数量化任务而运转，存在对资源的激烈控制和争夺[3]。大部制改革后普遍存在一个部门对应多个上级部门的问题。特别是顺德改革中大力调整垂直管理体制，省市垂直管理的工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保、气象9个部门全部改为顺德属地管理并被整合进入大部门体制，变原来的“条条”关系为“块块”关系。显然，这种下改上不改的改革，改变了传统的部门设置，对相关上级政府部门原有资源和官员个体利益产生了直接影响，打破了条块平衡，特别是打乱了“条条”关系，使政府运作中的矩阵难题加剧，从而强化了“条块分割”带来的冲突。这种冲突在改革中持久地存在着。例如，顺德改革充满了上下级部门利益的博弈，市安监局下放的审批、管理权限后来又全部收回，省环保厅、交通运输厅等部门以没有明确文件规定为由拒绝在日常业务上直接对接顺德，而且有关文件和会议的对接也时断时续，改革出现了很多反弹。
