一、问题的提出 2008年国土资源部出台《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，即依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。 城乡建设用地增减挂钩(以下简称增减挂钩)政策自实施以来，在改善农村居住环境，促进新农村建设；保障土地集约利用，保护耕地总量平衡；拉动城乡投资消费需求，推动城乡一体化发展等方面发挥了积极作用。不过，从大量的新闻报道、政学两界的研究来看，还都存在很多问题。从已有的研究看，主要有两种研究路径： 一是从价值关怀的角度讨论增减挂钩政策的利弊。批评者如陈锡文认为，增减挂钩政策本质是拆除农民房屋，在实践中违背了建设村庄的目标，变成倒卖抢占农民土地，违规违法侵害农民权益的现象。[1]华生认为，增减挂钩政策推翻了土地市场依照位置定价的基本原则，有明显的错误利益导向，造成地方政府和开发商勾结起来赶农民上楼的后果。[2]赞成者如宋娟等人认为，落实增减挂钩政策，有利于提高土地利用效率，优化城乡建设用地结构，改善农村经济面貌，夯实新农村建设基础。[3]周其仁则认为，增减挂钩经过多年的实验和探索，效果明显，应予肯定。今后的村庄撤并应尊重农民意愿，利用市场机制形成挂钩指标价格。[4] 二是从制度与结构的角度讨论增减挂钩政策的改革。制度完善论者如徐小黎等人认为，增减挂钩政策是现实可行、各方受益的，但地方实际操作存在一些问题，为保证该政策的有序健康实践，应该加强部门沟通合作，尊重农民主体地位，完善制度设计监管，严格土地管理程序。[5]陈美球等人认为，为确保增减挂钩政策中的农民利益，应该建立科学的公众参与机制，实践差异化的增减挂钩政策，严格农民利益保障监督机制，积极探讨农村宅基地退出机制。[6]制度改革论者如周其仁认为，增减挂钩政策只是对土地制度的技术性改进，从长远来看，应该实现土地资源的市场流转，根本改革现行征地制度，实现城乡土地的同价、同权。[7]张曙光认为，增减挂钩政策采取变相的征地方式，剥夺了农民土地权利，很难实现兼顾城市建设和农民发展的目标，应该放开和规范农村建设用地流转，对相关法律条款进行修改。[8] 除了上述两种主要研究增减挂钩政策的路径外，贺雪峰从土地性质视角分析了增减挂钩政策及其实践；田孟在调查的基础上对增减挂钩政策进行了反思。这些研究都对笔者很有启发意义。但总体而言，目前关于增减挂钩政策的研究存在以下三个方面的不足：一是对增减挂钩政策的性质缺乏深入讨论，使得相关研究变成社会评论和价值宣言，无助于对增减挂钩本身的理解；二是忽略制度运作的政治社会环境，对制度的实践机制缺乏必要讨论，相关政策建议仍较为片面和琐碎；三是理论逻辑太宏大、思辨色彩太浓，对土地性质缺乏基本认识，用理论逻辑切割事物逻辑。 并且在增减挂钩政策实践中，笔者调查发现增减挂钩政策的实施并没有实现既定的“保统筹、保发展、保红线”的政策目标，有鉴于此，本文基于已有研究成果和大量实地调查的基础上，分析这种悖论产生的原因。分析主要是从增减挂钩政策的性质和增减挂钩政策的实践机制两个角度进行展开，在此基础上进一步深入反思政策悖论的产生原因，并尝试提出农民主位的城乡统筹建议。 二、增减挂钩政策的性质 关于增减挂钩政策，已有的文献主要从两个方面进行研究：一是土地发展权论。相关研究认为，土地发展权是土地所有权的派生权利，变更土地现有用途或改变土地利用强度，均是发展权。增减挂钩政策通过建设用地指标转移，使远郊农村失去农村发展用地，减少了土地工业化机会，理应给予相应的经济补偿。增减挂钩政策盘活了农村土地资源，提高了农民财产性收入，促进了城市发展的活力[9]。二是资源优化配置论。相关研究认为，现行计划用地管理体制既带来政府的土地低效管理，也诱导着地方诱致性制度变迁。增减挂钩政策缓解了城市发展的指标约束，使土地“活”起来，弥补了最初土地区划造成的低经济效率，促进了土地要素与资本、劳动的结合，必然带来土地开发在时间与空间配置上的经济效率[10]。 上述研究的谬误表现在两个方面：一是只考察建设用地指标价格问题，不对指标“生成”和“落地”现象进行考察，不对指标背后的土地要素特征进行分析，增减挂钩政策讨论被替换为建设用地指标分析，过于片面化和理想化。二是将土地作为一般要素进行讨论，忽略了土地的不可移动性特征，只讨论土地价格的涨跌，不讨论土地价格与土地价值的关系，对土地市场存在误识，对级差地租存在误解，歪曲了增减挂钩政策的性质。 之所以出现上述谬误，是因为政学两界对增减挂钩政策有三个误解：一是误解了城市建设用地与农村宅基地的性质。城市建设用地是要被占用的，是要作为要素与劳动、资本相结合，参与工商业发展的，能够实现更多的社会财富。农村宅基地只能自住，本身没有多少价值，也很难作为独立要素生产更多价值。在湖北荆门农村调查发现，当地1990年代就有房屋买卖现象，买卖价格为2000～3000元，还要搭售几亩土地，“搭地卖房”现象延续至今，2012年的“搭地卖房”价格不过3万～5万元，并没有形成高得离谱的价格[11]。在广大的中西部地区，房屋买卖情况并不鲜见，笔者调查的十多个省市一般农村，农户间的房屋买卖价格普遍不高。原因很简单，当地是不完全的土地市场，土地供过于求决定其价格低廉。我国每年下达的建设用地指标有600万亩，按照现在的城市化速度，即使城市化再快速发展30年，依然只有极少的农村土地被占用，何况我国城市的土地集约利用及房屋容积率还有很大的提升空间，大部分中西部农村土地市场的缺乏带来宅基地的低价格。另外，城市建设用地不能被复垦为耕地，而农村建设用地可复垦为耕地，在中西部农村，宅基地的生产功能比不上农地，因而没有农地有价值，宅基地在农民眼中为潜在耕地。在湖南、湖北等多地农村调查时都发现农民移地建房后，将老房复垦成耕地并在上面种菜的现象。增减挂钩政策将容易复垦的农村宅基地变成无法复垦的城市建设用地，是对农业生产潜力的剥夺，实践中也会带来滥占耕地的问题[12]。
