一、社会政策视野下的基本生活需要 长期以来，我国政府和学界多受经济决定论的影响，不少人习惯地认为经济发展决定了社会发展乃至政治体制的改革。然而随着经济腾飞，贫富差距却在逐渐扩大。中国科学院发布的《2012中国可持续发展战略报告》显示，中国尚有1.28亿贫困人口。①在经济发展并不必然消除贫困的情况下，通过社会政策来调节收入再分配、促进社会稳定，已经成为各国共用的、行之有效的办法。 诚如当代英国社会政策学家阿尔考克所言：“当市场趋向于根据需要来分配资源时，社会政策则更多地根据基本生活需要来分配资源”。②基本生活需要是社会政策中的灵魂概念——在社会政策的策划和设计过程中，“基本生活需要”这一概念的影响几乎是无时不在、无处不在。③从广义上讲，社会福利的存在就是为了满足人类需要。④需要从三个方面推动社会福利政策的发展：社会成员的基本需要是社会福利政策发展的基本动力；由于自然环境和社会环境的变化所产生的人类的社会需要是社会福利政策发展的重要动力；基于社会成员的社会权利所提出的新需要是社会福利政策发展的新动力。⑤ 人类需要是学界关注的重点概念，但其概念体系并未有定论。马斯洛的需要层次理论自不必说，从其诞生至今的70年来，一直在人类需要理论中扮演着奠基性作用。Bradshaw对需要进行的分类，划分为规范性需要、感受需要、表达性需要和比较需要。⑥Streeten对基本生活需要的概念扩展得出四种定义，其中最具现实意义的前两种，恰好就体现了两种迥异的范式：从狭义的、生理的角度出发，基本需要可以定义为是食品、衣服、住房、水和卫生等这些维持健康与营养的基本生活必需品的总和；若从新自由主义经济学家的视角出发，基本需要也可被主观地视为消费者自身需要的满足。⑦ 在社会政策领域中，贫困、基本生活需要和社会救助，总是紧密相连。福利供给是为了解决人们的基本生活需要，所以基本需要的概念在政策场域并不抽象；事实上为了便于操作，政策研究中通常都采用较为实际的方式来界定基本生活需要。早期的贫困研究已经开始引入基本需要的概念，而其定义与测算，也是贫困测量的关键所在。19世纪末20世纪初，朗特里在英国约克进行了生活状况综合调查，并基于对基本生活需要的测量，制定出的英国贫困线而后沿用30余年都行之有效。⑧当然，贫困与需要的量化研究也是伴随社会发展而不断改变的。如以朗特里的研究为基准，英国在20世纪中叶已经可以摆脱贫困，但贫困仍是英国最突出的社会问题之一。⑨事实上，后人仍在根据当前的经济社会发展而不断改进基本生活需要的内涵和测量方式，例如伦威克与伯格曼于1993年提出采用“基本生活需要预算”的方法来测量贫困线，其预算模型中包括了食品、住房、交通、医疗、儿童照料、穿衣和个人护理等七个方面的支出，体现了不同时期的基本需要。⑩ 在工业化、市场化和社会多元化的宏观背景下，单一的客观或是主观的界定方式，都难以全面地概括人们的基本生活需要。人类需要的主观性与客观性特质，使得这一概念富于争议。（11）因此，本文中的基本生活需要，定义为个人或家庭维持基本健康生活的所需资源的总和——此定义介于客观与主观这“二维”之间：既兼顾到基本生活需要中的“基本”这一特征，又考虑到主观因素对于自身需要的影响。我们在实地调查过程中，也没有把低保线默认为基本生活需要的客观标准⑧；而是以自我定义与自我汇报相结合的方式，通过对低保家庭、政府工作人员以及专家的调查，来探究低保家庭的需要满足状况。 社会政策的核心思想之一就是满足人们的基本生活需要，所以从被保护者的角度来探讨其基本生活需要的满足是一个不可或缺的视角，也是对社会救助、乃至广义的贫困问题的一项追本溯源式的研究。另外低保对象是经过制度严格筛选后的目标群体，所以对低保家庭基本生活需要的分析，既是对社会救助的理论探讨，亦是效果评估，也是对广义的社会福利与社会政策的探索。 二、低保金能否满足基本生活需要：描述性统计结果 在我国建立城市居民最低生活保障制度前，传统的社会救济制度只将那些由自然原因造成贫穷的弱势群体作为救济对象，主要是一些无收入来源、无劳动能力、无亲属扶养的孤老残幼。作为经济体制改革以来社会救助的主要制度创新，城市低保制度将家庭人均收入低于当地低保标准的全体城镇居民都纳入保障范围，使社会救助的概念从内涵到外延都发生了根本变化，城镇居民能否享受低保只取决于其生活困难程度，而无关劳动能力、就业状况等因素。然而，在低保对象的主观判断下，这种制度性的现金救助是否能够有效地满足他们的基本生活需要？此外，低保金是不是满足低保家庭基本生活需要的唯一决定因素？如果不是，那么除了低保金以外，还有哪些因素能够显著影响低保家庭的需要满足程度？本文试图通过定量研究与定性研究相结合的方法来得出答案。 本文采用的资料和数据主要来源于2007-2008年民政部社会救助司（原最低生活保障司）委托中国人民大学劳动人事学院进行的“中国城市低保制度绩效评估”项目。（12）该项目主要运用问卷调查和定性访谈，对城市低保制度的执行情况进行了调研与评估。根据分层随机抽样方法，项目组先从全国选取北京、重庆、湖南长沙、广东中山、甘肃天水和辽宁朝阳等6个典型城市作为抽样单位；并基于“民政事业统计信息管理系统”记录的低保家户信息，通过随机抽样选取了1462名调查对象，最终得到有效问卷1209份。在问卷调查的基础上，项目组选取了部分低保对象和低保干部作为个案访谈对象，进行了108个深度访谈，其中低保对象90人，低保干部18人。作为项目的跟进，2011-2012年间，我们又访谈了5位政府官员和5位学者，持续跟进低保政策近年来的变动和未来的发展走向。
