在赢得印度大选当天就得到美国承诺将给予其赴美签证的莫迪，9月26日开始首次美国之行，受到了官方高规格接待。但在2005年5月，时任古吉拉特邦首席部长的莫迪，却因该邦暴乱导致数百人死亡而被美国施以“签证制裁”。 签证政策，不期然成为美国对印度政客态度冷热切换的风向标之一。事实上，美国签证体系的建立，就与排斥印度人有关。1907年9月，美国华盛顿州出现针对印度人的排外骚乱，导致400多名印度人逃离美国，前往当时同为大英帝国领地的加拿大“避难”。这起事件成为美国开始建立护照、签证体系的促发因素之一。 某种程度上说，签证体系的进化史，也是其外交功能强化史。目前在美俄制裁大战中，就有“签证制裁”的身影；欧盟对俄制裁清单中，也有停止与俄洽谈互免签证一项。签证外交是不对称的较量，美欧为代表的西方国家占据着绝对优势。 不容忽视的外交利器 根据美国学者凯文·斯特林格的定义，签证外交是指在个人、团体或国家层面，通过发放和拒发签证来影响另一国的政策。这个定义“很美国”，事实上美国也最具备开展这类签证外交的条件。今年4月，伊朗任命哈米德·阿布塔利为新任伊朗驻联合国大使，美国以他与1979年伊朗人质事件有关而拒绝对其发放入境签证。除伊朗外，古巴、委内瑞拉等对美“不友好”国家的外交人员也多次遭遇类似签证制裁。虽然根据《联合国总部协定》，美国有义务为他国外交人员发放签证，但这并未影响美国拿签证问题做外交工具。 美国的签证外交不限于针对“不友好”国家的签证制裁。美国1986年启动了“免签证计划”，允许特定国家的公民出于旅游或商务需要，可在美滞留最多90天，不必事先申请美国签证。该计划启动后，欧盟国家尤其是那些新“入盟”的中东欧国家，就把加入该计划作为对美外交的一个重点。希腊早在1981年就加入欧共体，但在2004年欧盟东扩前，希腊是欧盟成员国中唯一一个不享受美国免签待遇的国家。希腊在反恐合作和情报共享上“不太配合”，在与其有领土争议的马其顿加入北约问题上与美国步调不一，是遭受美国冷遇的重要原因。 不仅如此，美国还直接把免签待遇作为影响他国政策的工具。美国在与波兰和捷克谈免签问题时，要求对方允许美国在其领土部署反导系统。与此同时，美国也把免签待遇作为对“新欧洲”国家与美国合作的奖励。由于美国国会的掣肘，波兰至今未荣登美国的“免签榜”。2011年3月，时任美国国务卿希拉里访问华沙时，还对奥巴马政府未能兑现让波兰加入“免签证计划”的承诺而公开致歉。近年来波兰在反恐、反导及重大外交问题上与美国配合密切，也因此最有可能入选下一批美国“免签证计划”。 与美国不同，签证外交在欧洲更多扮演地缘政治塑造的功能，这一点突出表现在以欧盟为核心的《申根协定》区域的扩容上。冷战结束之初，面临前苏东国家大量非法移民的压力，已经实现了互免签证的欧盟国家大幅收紧对外签证。但“签证铁幕”又与欧盟东扩计划相悖。在两难的选择下，欧盟在波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利等前社会主义阵营国家建立了签证“缓冲带”。一方面，欧盟与这些国家进行互免签证谈判，另一方面施压这些国家收紧对邻国的签证。在经历一段过渡期后，将这些“缓冲国”纳入“申根协定”。 欧盟《申根协定》以及美国“免签证计划”的扩容，绝不仅仅是互免签证国家增多的问题。华盛顿州立大学政治学副教授亚当·路德特科认为，签证政策可以为深入研究欧盟一体化理论提供丰富的研究线索，它们很可能成为衡量欧盟一体化水平的关键。“当美国或另一发达国家给予某国免签权利时，该国即被认定加入发达或半发达国家俱乐部。这种对免签旅游的认定或拒绝，可以产生很大的社会和经济影响”。在波兰选择加入《申根协定》时，它不得不取消与乌克兰、俄罗斯等邻国之间传统的签证便利政策。这事实上就在重塑东欧国家的身份认同，进而影响欧洲的地缘政治边界。 免签，另类格局分布图 护照的雏形在中世纪的欧洲就存在，但现代护照和签证体系的出现，与现代民族国家的诞生有着密切的联系。签证制度本质上是国家边界管理职能的“位移”。如今，拒绝和允许他国国民入境，已经成为国家行使主权的一个标志。联合国人权宣言只是规定了个人享有出入自己所属国家的自由，但没有哪部国际法规定个人享有自由进入他国领域的权利。从这个意义上说，国家间通过外交谈判，达成互免签证的协定，是一种历史进步。 但历史地看，这种进步又不太值得称道。现代意义上签证出现的20世纪初，当时不仅是免费发放，而且只是对个人护照可疑性的一种补充证明。1920年11月，当时的国联主导在巴黎召开了一次有关护照、海关手续及联运客票的国际会议，这次会议被认为是全球人口流动制度化的开端。但这次会议不仅没有提出强化护照、签证制度，还建议国家间在尊重管辖权的前提下，在互惠条件下逐步取消这些制度以实现人口的自由流动。但随着国联解体，二战爆发以及冷战对抗，巴黎会议的倡议也被历史遗忘。 免签证格局的变化，反映了国际格局的变迁，也在塑造着国际格局。以美国的“免签证计划”榜单为例，截至2014年2月，有38个国家和地区享有赴美免签证待遇。这些国家和地区都是发达经济体，除了亚洲的日本、韩国、新加坡和台湾地区，其他绝大部分是欧洲国家。欧盟主导的《申根协定》，拆除了成员国内部人口流动的高墙，但却对成员国以外的人筑起了高墙。乌克兰前总统库奇马曾警告，《申根协定》用另一种更人道但却同样危险的“签证铁幕”取代了“冷战铁幕”。
