自2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策以来，有关行政体制改革特别是重大行政决策程序的立法进入了一个繁荣时期，在中央层面，先后出台了《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》等政策文件；在地方层面，出台了《湖南省行政程序规定》、《山东省行政程序规定》等法规文件。公众参与、实证调查、咨询论证、信息公开、集体审议等程序制度在行政体制改革的实践中得到广泛运用。当然在立法和实践繁荣的背后，也隐含着不少问题，很多经过专家论证、听证讨论、集体审议的改革依然没有摆脱失败的命运。如合肥市垃圾处理场事件、广东省珠海机场事件、川东天然气国家工程等，给国家带来巨大损失，也使公众开始怀疑程序在行政体制改革中的作用。如何充分发挥改革程序的制度价值，尽可能避免改革决策的失误，值得深入研究。 一、行政体制改革程序中存在的主要问题 一个完整的行政体制改革程序，一般分为以下几个环节：一是改革立项，确立改革目标；二是实证调查，了解改革情况；三是制订方案，评估论证；四是公开参与，征求意见；五是确定方案，具体实施；六是实施反馈，修改完善。通过行政体制改革程序，实现改革依法、民主、科学进行的目的。目前行政体制改革程序制度存在一些问题，主要表现在以下几个方面： (一)提议程序不明确，改革的启动随意性大 行政体制改革涉及重大利益的调整，作为一项重大决策，应具有严格的启动标准和启动程序，改革的提出应是对当时、当地经济和社会发展的必要回应。目前行政体制改革的提出具有随意性，凭经验“拍板”的情况比较普遍，“跟风”现象更是非常多见。据统计，目前全国已有655个城市提出要“走向世界”，还有183个城市要建成“国际大都市”，内蒙古清水河县，是一个年财政收入仅3000万的贫困县，却计划斥资60亿元建设新城市，在长达10年的造城运动后，留下了一大批无法居住的烂尾楼。根据世界银行的估计，“七五”到“九五”期间，我国因为决策失误而造成的资金浪费和损失高达4000亿到5000亿元。①综观目前有关行政体制改革或行政决策的规范性文件，很少涉及改革启动程序的规定，行政体制改革主要由行政机关提议发起，公众介入有限，启动程序单一，这也是出现很多政绩工程、形象工程、烂尾工程的重要原因。 (二)咨询论证制度虚置，改革的科学性缺乏保障 为保证行政体制改革的科学性，目前已有部分行政体制改革和行政决策程序规范规定了专家论证、研究咨询等程序制度，陕西、四川等省还成立了决策咨询委员会。但实践中，更多的改革并没有经过严格的科学论证。在一项对北京市三级政府1640名公务员的问卷调查中，当被问到“专家顾问团在本市政府决策中的作用时”，近60％的公务员认为目前专家顾问团没有意义或不存在实质作用。②有关论证人员的遴选③、组成，论证的基本程序，论证的监督等也缺乏明确规定，即使经过了专家论证的决策依然没有逃脱失败的命运，科学论证成为“为论证而论证”，目的是为政府的决策方案提供依据支撑。 (三)公众参与和民意表达缺失，改革可接受性不强 行政体制改革意味着对重大利益的重新分配，利益相关者都有参与改革的意愿和动机，行政体制改革应及时反映和吸收各方诉求，以获得各方的理解和支持。④目前，公众参与改革的形式具有多样性。在厦门PX事件中，厦门市政府就曾通过市民座谈会的形式征求民意，并在大部分市民代表反对的情况下，决定迁建PX项目。但是，公众参与制度仍存在不完善的地方，一些地方出现了“听证会专业户”、“听证会无人报名”的现象，听证之前已经形成了确切的舆论导向，这影响了听证等参与程序的公信力，也打击了公众的参与热情。 (四)调查研究和信息搜集的作用有限 行政决策是信息输入、替换和输出的过程。⑤因此，及时获得客观、准确、完整的信息，是政府部门确定优化的决策目标、科学的行动方案的前提；同时，实施决策中的反馈信息，也是及时修正、调整原来决策目标与行动方案的基础。为充分了解改革对象的实际情况，政府在越来越多的改革过程中开展调研活动，为改革决策提供“一手”信息。实践中也出现了决策信息失真、不准确且滞后的情况，影响了行政决策效果。比如北京的烟花爆竹由“禁放”到“限放”，其本身是经过调研的，当初有80％的调研对象认为应该“禁放”，而几年后，再一次调研时，又有78％的人认为不应该“禁放”，短短的几年间，由于调研对象发生了变化，调研结果天壤之别，第一次调研，主要是走访、填问卷，受访对象以老年人居多，他们是“禁放”的积极拥护者；第二次调研，主要通过网络调查，受访对象以青少年居多，他们是“禁放”的积极反对者，手段有限、搜集方法不科学，调查对象瞒报、虚报、漏报的现象影响了获取信息的质量。 (五)信息公开⑥的范围和程度不够 在我国，政府是最重要的信息生产者、使用者和发布者，但长期以来，一直处于封闭或半封闭状态，导致决策过程封闭，公众的知情权无法得到实现。《政府信息公开条例》实施以来，政府信息公开工作逐步走上正轨，政府行为开始为公众知晓和监督。但这些信息大多只公开政府行为结果，很少涉及行为的依据和过程，公开的范围和程度有限，所公布的信息对公众参与改革过程终于究是不够的。
