依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，建设法治国家则是我国政治发展的目标。全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，都要求全面推进依法治国。改革需要试验、突破和创新，但必须在法治框架内进行。“凡属重大改革都要于法有据”，“确保在法治轨道上推进改革”，是新时期法治思维和法治理念的体现。自1997年党的十五大正式将“依法治国”确立为治理国家的基本方略以来，我国形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，总体上实现了有法可依，但有法不依、执法不严的情形在现实生活中还比较普遍，法治观念和法治思维尚未深入人心，制约和影响着全面深化改革的整体进程和全面建成小康社会目标的实现。基于此，将于2014年10月召开的党的十八届四中全会聚焦依法治国，这将是首次以依法治国为主题的党的全会，足见依法治国的重大现实价值。以党的领导人的思想和党代会、党的全会相关精神为主线，回溯依法治国方略的形成、提出与发展历程，在此节点无疑具有重要的现实意义。 一、“依法治国”方略的形成：邓小平法治思想与社会主义法制建设 邓小平同志虽未提出“依法治国”的概念，也未对依法治国的内涵进行过诠释，但其法治思想为依法治国方略的确立奠定了思想和理论基础。因此，在回溯依法治国方略的发展历程时，有必要概述其法治思想。 (一)邓小平法治思想的核心内容 邓小平法治思想囊括了依法治国的精髓。他将民主法制提高到前所未有的地位，把民主和法制视为不可分割的整体，提出了法制建设的“十六字”方针，为依法治国方略的提出奠定了较好的基础。邓小平法治思想的核心内容可概括为三个方面。 1.强调民主和法制的重要性 邓小平同志从三个方面对民主和法制的重要性予以了论述： 一是认为建设社会主义和实现社会主义现代化需要民主和法制。他指出，没有民主，没有法制，就没有社会主义，就没有社会主义现代化。“为了实现四个现代化，必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制。”[1] 二是认为制度和法制可以防止出现大的失误和根本性错误。1980年，邓小平同志指出：“这要从制度方面解决问题……要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”[2]同年，在《党和国家领导制度的改革》的报告中，他又深刻地指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[3]，“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带根本性、全局性、稳定性和长期性”。1992年他在南方谈话中仍然强调“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。[4] 三是认为法制可以保证社会稳定。邓小平同志指出，无论是解决人民内部矛盾，还是解决敌我矛盾，都要遵循法制。“人民需要一个安定团结的政治局面，对大规模的运动厌烦了。”“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”[5]他认为，中国要发展起来，要实现四个现代化，没有良好的法制环境、严明的纪律和法律，政局不稳，就什么事情也搞不成。 2.明晰民主与法制的关系 民主与法制的关系问题是邓小平同志论述较多的一个问题。他反复强调：“民主和法制，这两个方面都应该加强……民主要坚持下去，法制要坚持下去。这好像两只手，任何一只手削弱都不行。”[6]其关于民主与法制的观点归纳起来就是“民主法制化”和“法制民主化”。 所谓民主法制化，是指民主要通过法制体现和保障，并纳入法制的轨道。早在1978年召开的中央工作会议上，邓小平同志就指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[7]他还指出：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保障人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利。”“社会主义民主和社会主义法制是不可分的。不要社会主义法制的民主，不要党的领导的民主，不要纪律和秩序的民主，决不是社会主义民主。”[8] 所谓法制民主化，就是指法律的制定和运行要体现民主的精神和原则。邓小平同志将法律面前人人平等看作社会主义法制的基本原则。他指出：“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法处理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。” 3.提出社会主义法治的基本要求 邓小平同志明确提出了法制建设的“十六字”方针，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。1978年12月，在中央工作会议上，他指出：“加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”[9]1980年1月，他进一步强调指出：“要讲法制，真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不犯法，而且能积极维护法律。”“我们要在全国坚决实行这样一些原则：有法必依，执法必严，违法必究，在法律面前人人平等。”[10]贯彻这一方针，应加快制定立法，抓紧对全民进行普法教育，在司法实践中做到执法必严、违法必究。
