《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第1条、第5条、第6条等条款规定，社会主义制度是我国的根本制度；我国实行生产资料的社会主义公有制；社会主义公有制消灭人剥削人的制度；我国实行依法治国，建设社会主义法治国家；我国实行社会主义市场经济。《宪法》第9条、第10条和第12条还规定，城市的土地属于国家所有，矿藏等自然资源都属于国家所有，社会主义的公共财产神圣不可侵犯。显然，这些规定之间存在内在的逻辑联系，并且从中可以发现，社会主义法治国家与资本主义法治国家的本质区别在于，前者必须确保社会主义的公共财产服务于维护社会公平、消除剥削的社会主义目的，必须防止作为社会公众日常生活所依赖的公共财产成为政府或者某些私人剥削社会公众的工具。①然而，长期以来，我国许多公共财产却成了特定主体获利的工具，如一些城市在道路两侧划定了大量的停车位并向停车人收费。在公共资源有偿使用的旗号下，一些政府部门为追求经济效益，总是以招标拍卖的方式配置公共资源，不仅导致公共资源的使用成了有钱人享有的特权，而且大量有形或无形的公共资源正由特许经营者进行排他性利用，成为剥削社会公众的工具。“确实，国家让人受益，也对人形成威胁。现在它是朋友，但若不对朋友的权力加以制约，它就可能变成敌人。”②从行政法学理论的研究现状及行政法制实践看，不仅理论界对公共资源国家所有权应受何种限制缺乏深入研究，而且在立法层面缺乏用以维护公共资源公共用途的专门法律，公共资源国家所有权并未如传统行政权一样受到规范。在中央政府与地方政府的权力划分上，学者们大多将视线聚焦于如何从总体上依据事权划分财权的问题，③并未考察作为财权之一的公共资源收益权的配置对法律实施效果的影响。为此，笔者首先考察我国公共资源加速流失的现状，分析公共资源保护法形同虚设的主要原因在于地方政府同时行使公共资源收益权和行政执法权，然后就纵向行政组织关系方面如何分离两权，并建立相应的遏制公共资源流失的执法保障机制作些探讨。 一、公共资源的流失及其原因分析 (一)公共资源流失之现状 原国民政府“最高法院”——位于江苏省南京市中山北路101号，一座呈“山”形、寓意为“执法如山”和“一碗水端平”的民国建筑，是全国重点文物保护单位，却容纳了近百家单位在里边从事经营活动。据媒体报道，原国民政府“最高法院”成了大杂院和停车场，内部墙体开裂、木质结构腐朽……这个院落的产权单位是江苏省省级机关事务管理局房产处。这幢楼确实存在对外出租的情况。④笔者曾多次前往走访，也发现这里的大部分房屋已对外出租，游客要去里边参观，常遭商家阻拦。显然，商家认为自己获得了排他性利用原国民政府“最高法院”这一公共资源的权利，再加上文物管理者和产权单位未对承租人的行为施加必要的限制和监管，使得原国民政府“最高法院”逐步沦为商家和管理者的获利工具。 无论是江苏省镇江市宋元八座粮仓遭野蛮破坏事件，⑤还是最近几年煤老板暴富，都表明公共资源特许人的活动因缺乏有效监管而导致公共资源正在加速流失。其中，公共资源遭破坏或者流失最严重的又莫过于以下几个领域。 1.矿产资源开采领域。该领域突出的问题是，因矿难、土地塌陷和环境破坏等造成的损害未能完全让采矿权人承担，采矿权人在低价获得采矿权后却通过股权交易转移暴利，并将责任留给国家和社会。 2.公用事业特许领域。以燃气供应特许为例，该领域突出的问题是，特许经营者通常先通过非法甚至违法的方式给政府官员“好处费”，再以所谓的招标拍卖方式获得特许经营权，然后向用户或者开发商收取“开户费”来建设公用燃气管道设施，再以投资成本过高、无法收回投资为由向用户收取较高的使用费，并利用对公用燃气管道设施的独占性，排挤所有潜在的竞争对手，以便获得暴利。 3.文物保护领域。该领域突出的问题是，在一些地方政府支持的商业开发活动中，文物遭破坏现象严重。例如，安徽省泗县为开发房地产，将文物保护单位释迦寺毁坏。⑥被国务院列为第五批国家重点文物保护单位的番国古城遗址，屡次遭到房地产开发商的蓄意破坏。⑦全国重点文物保护单位——土城子古城遗址的墓葬区也遭到开发商的毁坏。⑧黄埔军校同学会旧址被改造成夜总会。⑨由于文物保护的价值在文物保护单位所处地段的巨大商业开发价值面前黯然失色，因此，文物保护单位惨遭地方政府遗弃的现象比比皆是。 4.风景名胜区管理领域。该领域突出的问题是，在旅游开发和满足居民居住需要的名义下，风景名胜区资源往往为少数人所独享。例如，以江苏省南京市莫愁湖为代表的湖泊成了城市的“洗脚盆”和临湖富豪的“私家花园”；云南省大理市洱海的情人湖则被别墅群所取代；而江苏省南京市中山陵地区除不断扩建的帝豪别墅外，220万平方米的高尔夫别墅及球场、78万平方米的马术场以及占地20万平方米的天泓山庄等高档地产项目不断诞生⑩……可以说，我国风景名胜区正在遭受着有史以来最严重的破坏，商业化、城市化和私有化侵蚀风景名胜区的现象愈演愈烈。 5.环境保护领域。该领域突出的问题是，一些地方政府为发展地方经济不惜以牺牲环境为代价，大量引进高污染和高能耗的企业，环保法律形同虚设。于是，越来越多的“癌症村”相继出现，如河南省沈丘县的东孙楼村、黄孟营村，江苏省盐城市阜宁县古河镇洋桥村和杨集镇东进村，江苏省无锡市广益镇广丰村(11)……甚至连“长寿之乡”也出现了癌症村。
