一、引言 我国行政行为执行力理论存在着深刻的意见分歧。一方面，叶必丰教授提示了一种最为宽泛的理解(以下简称“叶说”)：“执行力是实现具体行政行为内容的效力”；实现方式有两种，即自力执行和强制履行；其中，“对行政相对人的强制履行，包括行政强制执行和司法强制执行；对行政主体的强制履行包括行政诉讼及有关监督”。①在这一理解中，行政行为执行力有两个面向：行政相对人和行政机关；②三种体现：①“自力执行”(即行政相对人自己履行义务)、②“行政强制执行”、③“司法强制执行”(包括“行政诉讼及有关监督”“对行政主体的强制履行”)。另一方面，方世荣教授等提示了一种最为限缩的理解(以下简称“方说”)：“行政行为的执行力，指行政行为成立、生效后，行政主体依法有权采取强制手段使行政行为的内容得以实现。”③基本上仅指“叶说”中面向行政相对人的②(行政强制执行)。在这两种理解中间，尚有各种不同观点。如章志远教授认为行政行为执行力包括“叶说”中的①和②两个方面。④ 意见分歧还不止于此。例如，关于有执行力之“行政行为”的范围，叶必丰教授认为所有行政行为包括行政给付都有执行力，他在另外一个场合还指出，“抽象行政行为和具体行政行为、内部行政行为和外部行政行为，都可以设定权利义务，都可为相对人和行政主体设定权利义务，因此也都具有执行力”。⑤罗智敏教授则认为：“只有为行政相对人设立义务的行政行为才需要强制执行，有些行政行为无需强制执行，如行政给付。”将抽象行政行为等排除在了行政行为执行力语境之外。 从上述整理来看，我国行政行为执行力理论中的意见分歧不仅仅停留于如何理解“执行力”，还可以上溯到如何理解“行政行为”的问题。此类问题对于行政法学而言具有基础意义，不论是为了法学研究还是为了法学教育，都有必要碰撞思想、凝聚共识。本文愿为此做出尝试，就“叶说”与其他观点特别是“方说”之间的分歧言说一二。 二、行政行为执行力的观念 首先可以确认的是，“叶说”与“方说”之中，后者更符合大陆法系(主要是德国、日本及我国台湾地区等)的通说。例如，我国台湾地区的权威观点认为：“行政处分的执行力指于行政处分的相对人不履行行政处分所课予的作为或不作为义务时，行政机关不待法院之确定判决，即有权直接以行政处分为执行名义，自行对义务人为强制执行。”⑥不过，如果据此认为“叶说”不可取，则过于武断了。有说服力的做法毋宁是，着眼于不同学说的内在逻辑与外在功能，从体系的和功能的观点展开分析。就此而言，本文认为有必要对“方说”所立足的大陆法系通说背后的思考方式加以探究。 (一)“行政行为” 执行力是“行政行为”的一种法律效力，行政行为执行力的观念如何，当然与行政行为有关。关于行政行为的观念，德国学者毛雷尔指出：“行政行为是19世纪行政法理论的创造。奥托·迈耶揭示了行政行为的本质特征，至今仍然具有决定性的影响。他将行政行为定义为：‘行政机关对相对人在具体事件中作出的决定其权利的优越性的宣示’。理论和实践均普遍以这一定义为据。”⑦之所以如此，是因为行政法学是法学中的后发学科，行政行为概念在公法学建构初期，既肩负着使行政现象获得法学思考可能性的学术使命，又肩负着使行政法学获得承认，在法学中登堂入室的学科使命。为了完成这两个使命，行政行为概念从其问世伊始即将“法律行为”设定为比肩物，既与之联系又与之区别。⑧而法律行为概念在19世纪民法学中的经典阐述出自温德沙伊德(Windscheid)：“法律行为就是意思表示。人们表达了发生特定法律效果的意思，法律秩序之所以承认该法律效果，是因为法律行为的行为人希望发生这一法律效果”。这一阐述时至今日仍被认为是“完全正确。”⑨ 与上述之行政行为观念相对应的我国的法律和法学概念，当是“具体行政行为”。1991年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》曾这样定义：具体行政行为是指“行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。其中包含着两个要素：公权力行使和法律效果，前者与“民事法律行为”相区别，后者与之相联系。与上述之行政行为观念基本一致。 (二)行政行为执行力的观念 行政行为的“执行力”就是上述之公权力行使要素在法学中的一种表达。 “执行”即意思的实现，将作为意思之内容的权利义务落实于法律生活。而行政行为是行政机关代表国家(行政法律关系当事人)作出的意思表示，是公权力行使，用前述司法解释的话来说是“单方行为”。同时，“力”之行使只有在意思相左时才是必要的——换言之，“执行”≠“执行力”。所以，行政行为的“执行力”所预想的情境是：行政相对人不意欲实现行政行为的意思内容。由此，行政行为执行力的观念归结为两个命题：(1)面向的是行政相对人(而非作出行政行为的行政机关)；(2)表达的是“行政的特权”(故而与法律行为有原则性区别)。⑩ 上述之从行政行为观念推演出来的，或者说与行政行为观念有体系整合性的行政行为执行力观念，与“叶说”有着全面而明显的区别。当然，这种区别本身尚不足以证明“叶说”有问题，关键是“叶说”是否在体系的和功能的观点上，提示了一个足够自洽且有助于法学思考的概念框架。就此而言，“叶说”认为“抽象行政行为”也有执行力，显然忽略了“抽象行政行为”与“具体行政行为”的原则性区别。前者(行政立法、行政规则等)是规范订立行为或规范本身，其并未直接作用于法律生活，换言之，不发生法律效果。按照上述行政行为观念，“抽象行政行为”甚至本来就不是行政行为，将行政立法等规范订立行为或规范本身理解为行政行为——法律行为的比肩物，显然于行政法学与民法学的可沟通性无益。行政行为概念所肩负的前述两个使命能否完成也是一个问号。诚然，“抽象行政行为”所指称的那些行政的意思形态，也有一个执行的问题，但由于其尚未在具体事件中与私人的意思碰撞，其执行主要是如何在行政体系内部确保政令通达的问题。此“执行”非彼“执行”，将其与“具体行政行为”的执行问题相混同，对于解决“抽象行政行为”的落实问题恐无助益。
