美国资深外交官理查德·加德纳(Richard N.Gardner)将英美之间围绕第二次世界大战之后国际金融、货币和贸易运行机制的安排所进行的一系列博弈和谈判称之为“我们这个时代一次伟大的经济外交”，之所以用“伟大”来形容，是因为英美在这场针锋相对的经济外交较量中，双方的目标都非常明确和清晰，都是要按照自己的意愿建立起某种国际经济秩序。①这场较量的结果深刻地改变了20世纪后半叶的国际格局，并且仍在影响着21世纪世界的发展趋势。当年的这场经济外交大幕逐渐拉开之时，英国一方曾经信心满满，誓言要让大英帝国重现昔日的辉煌。时任英国驻美大使哈利法克斯勋爵告诉凯恩斯：“的确，他们(指美国)有的是钞票，但我们有的是脑子”；②而美国一方更是雄心万丈，决心永远地将欧洲老牌大国从全球舞台上的竞争对手和障碍的位置上除去。时任美国财长小摩根索(Henry Morgenthau)曾对其助手怀特(Harry Dexter White)说：“现在优势在我们一边，我们应该抓住它。”怀特则毫不犹豫地回答：“如果优势在他们那边，他们也会抓住它。”③历史的发展证明，美国人最终赢得了这场角逐。因为美国人不仅有“钞票”，而且比对手预计的更有“脑子”。 在第二次世界大战爆发之初，美国的政治精英就已经开始着手绘制战后世界秩序的蓝图。在欧洲大陆和太平洋地区，美国军事作战的主要目标是以德国和日本为首的轴心国集团，而与此同时在另一个“没有硝烟的战场”，美国的对手却恰恰是其战时盟友英国，双方正在通过经济外交的手段激烈地争夺战后世界的领导权。美国明显处于咄咄逼人的攻势，先是拆除英镑区，确立美元的中心地位；之后通过建立多边自由贸易体系，逐渐瓦解了英国人精心构建的以帝国特惠制为基础的双边贸易体系，大英帝国也因此被抽掉了最后一丝元气，走向衰亡。由此，在全球经济治理最为重要的两个层面——实体经济与虚拟经济，美国都最终夺得了领导权，在战后建立了一整套基于美国利益的国际规则和机制。正因为如此，虽然后来相对实力不断下降，关于“美国衰落”的讨论和判断也总是不绝于耳，但美国至今仍然保持着全球霸权国的地位。从这个意义上来说，美国当年对英经济外交确实称得上“伟大”，它实现了美国的初衷——塑造世界秩序。这也是今天大国经济外交的终极战略目标。 中国的经济规模虽然已经是世界第二，但是对世界秩序的“塑造力”还明显不足，在全球经济治理结构正在发生变革的新时期，中国需要积极参与，中国的大国经济外交迎来了新的机遇期。在这个背景下重新回顾我们这个时代的大国经济外交，从中汲取有益的经验，具有重要的现实意义。 一、未雨绸缪：规划战后世界秩序的蓝图 1939年9月1日，德国向波兰发起军事进攻，第二次世界大战全面爆发。仅仅过了10天，美国第一夫人埃莉诺·罗斯福就在9月11日的《华盛顿邮报》上呼吁：“世界最终要为和平而重塑，让我们祈祷这一次我们有足够的力量和眼光来设计一种更为持久的和平方式……我希望看到有一个国际问题组织现在就能开始为未来和平设计蓝图。”这代表了当时许多美国上层人物的普遍看法。④美国的政治精英之所以在二战之初就如此急切地要规划和设计战后世界，主要是受第一次世界大战后美国参与国际秩序重建的失败教训的刺激。美国人从中得到了三个教训：第一，一战后美国政府对参加巴黎和会事先没有充分准备，使得美国代表团在巴黎和会上无所适从。所以，美国需要在二战期间就要对战后安排进行详细的规划；第二，美国在一战后未能加入国联，导致了严重的后果。所以，美国未来的外交政策要建立在加入国际组织的基础上；第三，一战后建立的和平秩序之所以瓦解，是因为没有处理好经济问题。所以，在绘制二战后世界蓝图之时，要特别重视经济议题。美国战后秩序的规划者们深受这些“教训”的影响，特别是“战后安排需要提前设计”这样的理念被美国上层精英广泛接受。⑤ 早在1939年秋，在国务卿科德尔·赫尔(Cordell Hull)的特别顾问里奥·帕斯沃尔斯基(Leo Paswolsky)博士领导下的一个团队就开始了战后世界蓝图的设计工作。副国务卿萨姆纳·韦尔斯(Sumner Wells)在阐述此项工作的重要性时说，总统希望在他竭尽全力去赢得战争的同时，能够在未来战后对外政策的工具箱内找到任何他所需要的东西。在美国参战之后，美国政府的许多部门都在争夺规划战后对外经济政策的权力，由于国务院是总体上负责对外事务的法定机构，它在这场权力争夺战中天然地处于优势地位。但是由于国务卿赫尔与罗斯福总统的个人关系不够密切，并且罗斯福认为赫尔不仅顽固而且保守，这令国务院在接下来的权力争夺中受到挫折。罗斯福更为欣赏的是财政部长小亨利·摩根索。在罗斯福看来，摩根索是他“新政”的有力支持者，并且财政部网罗了一批认同“新政”理念的青年才俊，而且罗斯福与摩根索是童年时代非常要好的邻居，两人意气相投，保持着终生的个人情谊。很自然，罗斯福让摩根索领导的财政部分担了原先国务院负责的部分战后世界规划的事务。因此，在美国负责战后世界规划的机构中，有三个核心：赫尔与韦尔斯领导下的国务院、摩根索与其负责国际事务的副手怀特领导下的财政部，以及副总统华莱士领导的经济战争委员会。⑥其中最为重要的就是国务院和财政部，因为前者负责战后国际贸易体系的设计，后者则负责国际货币金融体系的设计，而这两个方面构成了世界经济秩序中最为重要的内容和最为核心的运行机制。
