高校职能部门大部制改革的目标方案与运行机制

       中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1673－8381(2014)04－0025－06

       doi:10.13316/j.cnki.jhem.2014.04.004

       “大部制”是西方发达国家普遍采用的一种政府管理模式，近年来也在我国政府管理体制改革中得到一定程度的实践，并成为我国行政管理体制改革的一个重要方向。在高等教育领域，山东大学、重庆大学、沈阳师范大学、襄樊学院等一些高校也开始积极探索大部制改革，但绝大多数高校对此仍采取观望态度。总体来看，当前高校大部制改革研究和实践都还处于初步探索阶段，特别是对改革的目标和原则还缺乏系统的阐述，对基于职能合理划分的大部门组织架构还有待进一步探索，对大部制模式下高校职能部门运行机制的研究基本上还处于空白状态。

       一、我国高校职能部门设置现状

       根据管理学的组织理论，我国绝大多数高校属于直线一职能制的组织结构类型[1]。学校下属院系为直线部门，依据职能分工进行设置的党政管理机构为职能部门。为了解高校职能部门设置现状，对北京大学、山东大学、华南理工大学等39所“985工程”高校的职能部门设置情况进行考察。考察发现，大多数高校的职能部门数量都在30个以上，有的甚至多达40余个。这些职能部门大体上可分为四大类：第一类是党务部门，包括党委办公室、组织部、宣传部、学工部、统战部等；第二类是行政部门，包括校长办公室、教务处、学生处、科技处、财务处、人事处、后勤处等；第三类是直属部门，包括网络中心、图书馆、期刊社、出版社等；第四类是社群组织，包括工会、团委等。

       各高校在具体职能部门设置上存在诸多差异，但在核心部门设置上往往有许多相近之处。在对上述39所高校职能部门设置情况进行比较分析的基础上，将各校普遍具有的职能部门提取出来，组合成了高校职能部门的典型结构(见图1)。

       图1显示的是高校最基本的职能部门架构，尽管已剔除了一些部门，但部门数量仍多达27个。而拥有37000多名师生员工的德国柏林自由大学仅拥有8个行政机构[2]。由此可见我国高校职能部门“碎片化”倾向之严重。职能划分和部门设置的不合理，使高校内部管理面临诸多难题。首先，职能交叉、政出多门、职责不清的现象普遍存在，一个重大决策往往需要多个部门负责，主要责任主体难以明确。特别是当管理难题出现时，管理部门都不愿承担相应责任。其次，部门间协调难度大，各部门各自为政，部门之间不协同等问题较突出，严重影响了管理效率。“设置不同的职责与部门可以更专业化，但也增加了协调与控制的难度，各个部门都优先考虑自己的利益，结果只能是部门最优化，即重点在于达到部门的目标而不是整体的目标。”[3]60第三，机构庞杂，人员冗繁。管理人员一般要占教职工总数的一半左右。而教育部1999年颁布的《高等学校职员制度暂行规定》明确指出，从事管理和服务工作的职员总数一般应控制在学校基本编制总数的15％—20％。巨大的人员支出使管理成本骤增，并挤压了有限的教育经费。第四，职能部门“衙门化”，官僚作风较严重。校一级的职能部门常缺乏明确定位，将自己与学院的关系定位为上下级的关系，缺乏为教学科研服务的意识，并常常干预甚至包办学术事务。因此，对高校职能部门进行大刀阔斧的改革已成为高校一项紧迫的任务。

      

       图1 我国高校职能部门基本结构

       二、大部制与高校管理机构改革

       要改变高校管理职能划分过细、职能部门设置过多的现状，应推动高校管理机构改革向“大部门、大职能、大服务”范式转变。实行大部制是这一转变过程中可以着重考虑的一种改革方案。大部制即大部门体制，是指在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围类同的事务相对集中，由一个部门统一进行管理[4]。20世纪60年代，英国率先开始对政府机构进行大部制改革。此后，美国、德国、法国、俄罗斯、日本等国家也纷纷效仿。综观这些国家的改革可以发现，大部制改革具有如下特点：一是以职能整合为基础。对行政体系承担的职能进行重新梳理和划分，对相近职能进行整合，理清职能结构，明确职能界限。二是以机构合并为基本特征。根据职能调整，对机构进行重新拆分或合并，对人员进行分流，形成承担大职能的大部门。三是以实现决策权、执行权、监督权相对独立为核心。通过职能划分和机构重组，实现决策、执行和监督三个职能相对分离和独立。四是以提高管理效率、降低行政成本为基本目标。精简机构，消除冗员，降低行政成本，同时，加强机构之间和机构内部的协调，提高管理效率和质量。

       近年来，大部制也逐步进入我国政府和公众的视野。2007年，党的十七大报告明确提出，要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。2008年年初，党的十七届二中全会和十一次全国人大一次会议先后通过了《国务院机构改革方案》，我国政府机构大部制改革由此拉开序幕。随后，许多地方政府也逐步开始探索大部制改革。2012年，党的十八大报告再次强调，要“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。

       由于大部制在许多方面契合了高校内部管理体制改革的需要，在政府机构大部制改革浪潮的推动下，一些高校也开始探索内部管理机构的大部制改革[5－6]。高校实行大部制改革，一方面，是适应外部环境变化的客观需要。环境影响对组织的制度化过程起着至关重要的作用[7]。政府行政效率的提高，与社会、市场关系的日益密切，都要求高校在响应外部环境需求时，要有更灵活的组织体系和更高的行政效率。另一方面，是建设现代大学制度、提高教育质量的内在要求。只有调整行政职能，克服过度行政化倾向，回归学术本位，大学才能重获生机和活力。但总体来看，现有改革尚有许多不成熟之处。例如，有的学校以机构的简单合并代替职能的有机整合，尽管多个机构被并入一个部门，但缺乏职能上的重新调整与合理划分，内部机构缺乏实质性整合，机构间的壁垒依然存在；有的学校机构虽做调整，但人员和编制基本没变，冗员难以裁撤；有的学校改革雷声大、雨点小，缺乏实质性措施，改革难以推进；等等。这些问题的出现，既有既得利益者的阻挠、人员安排困难等方面的原因，也有缺乏理论指导、没有成熟模式可借鉴等方面的缘故。