1994年分税制改革以来，如何规范地方政府财力与事权匹配一直是学界关注和研究的热点问题，并主要围绕分税制改革对地方财政收入的影响展开，集中体现在以下四个方面： 一是分税制对地方税权的紧约束及其地方收入汲取形式的变化。我国目前税收立法权几乎全部集中在中央，地方政府无法决定自身税收收入的构成与规模(匡小平和刘颖，2013)，分税制限制了地方政府为主要税种制定税收政策和增加自有收入能力的权力，使得中央的转移支付成为很多地方政府收入的重要来源(张平，2013)，分税制改革后省以下地方政府能独立作主的收入机制始终没有建立起来，这直接导致了省以下地方政府大量既无效率又不公平的预算外收支行为(梁红梅和夏金燕，2013)。 二是政府间共享税的配置特征。现在省以下财政体制实际上还在运行分成制和包干制(贾康，2013)，分税制下的共享税蕴含着分成合约的性质(何琪，2013)，以共享税为主要收入来源的地方政府很难形成对税收收入稳定合理的预期(匡小平和刘颖，2013)，在分税制财政体制改革下中央与地方政府建立了收入分权契约后，地方政府财权逐渐缩小(胡洪曙和郭传义，2013)。 三是地方非税收入膨胀的根源。收费主体多元化、管理政出多门(贾康和刘军民，2005)，行政体制改革滞后、财权分割、部门利益人格化、政府过度分散理财(刘新民，2008)，财政体制设计存在先天不足导致地方政府普遍存在对非规范、非正式财政制度的路径依赖(尹超，2012)。 四是构建可持续地方税体系的思路。清楚划分各级政府的税种和财力，中央和地方政府各自拥有与本级事权相适应的中央税、地方税，即使设共享税也应实行同源课税、分率计征(李齐云，2013)，规范省以下各级政府税收划分制度的基本思路是地级市与其所辖区之间实行房地产税共享，县以下的房地产税收入则坚持属地化原则确定收入归属，营业税以及共享税仍划归省级税收收入(梁俊娇，2012)，优化政府间转移支付制度，通过提高一般性转移支付规模减轻地方政府财政压力(胡洪曙和郭传义，2013)。 综观国内的研究成果，对地方税收立法权研究较多，对地方税收收入的支配使用权的探讨则有待深入；对地方专享税与共享税的划分及比例调整关注比较充分，对非税收入在各级地方政府间的合理划分有待细化；从单一层面考察地方财政收入比较全面，从地方财政收入结构视角进行系统性分析还比较欠缺。 理论上，税权包括税收立法权、税收政策制定权、税收征管权和税款支配使用权。税收立法权与税收政策制定权是税权的主导和根本，税收征管权是税收立法权与税收政策制定权的执行和落实，税款支配使用权则是前三个权力行使的结果。在我国分税制中，地方政府拥有完全的税收征管权和税款支配使用权，而后者对于保障地方政府履行支出责任是最为关键的。根据横向财权分配程度，目前地方财权既有部分税权，也包括非税收人权。在非税收入逐渐成为地方政府财政收入重要组成部分的现实环境下，必须把非税收入纳入地方财政收入研究的框架；从纵向地方财政收入汲取过程看，在初次分配中形成地方专享税和共享税(税权的体现)，以及非税收入(非税收入权的体现)，在再分配中获得转移支付收入，这两个过程共同形成地方财政可支配财力和财政资源，是地方财政收入能力的集中反映。可见，在地方财政收入形式多元化的语境下，地方财政收入结构与地方税制改革密切相关，并成为分税制财政体制进一步完善的核心所在。因此，建立合意的地方财政收入体系，必须将地方专享税、共享税、非税收入及转移支付收入置于同一架构内综合审视和合理安排，从而构建和完善规范稳定、清晰透明的、激励与约束相容的地方财政收入机制。 二、地方财政收入结构的基本特征分析 (一)地方财政收入口径界定 鉴于我国还没有将全口径预算管理推行到地方各级政府，也没有全面编制地方政府的资产负债表，因而从预算管理规范性、数据可及性及可支配财力的角度来划分，本文的财政收入统计口径以一般预算为准，即地方政府比较正规的融资渠道，从而使对地方财政收入的分析更具有可信度。从财政管理权限角度，地方财政收入口径可分成三个方面：小口径——地方税收收入，包括地方专享税税收收入和共享税中地方部分；中口径——地方财政收入，包括地方税收收入+纳入一般预算的非税收入；大口径——地方财政总收入，包括地方财政收入+上级转移支付收入。 从各项收入获得的正当性来看，税收收入是地方政府履行支出责任、提供公共服务成本补偿的主要方式。在税制统一的情况下，一个地区所能征得的税收主要取决于该地的税源和税收征管水平，而一个地区最终能获得的税收又取决于中央与地方的税收分配制度。地方专享税是中央向地方财政分权的体现与地方财政能力的基础，是确保地方拥有稳定可靠收入的重要来源，真正实现分级预算，自主理财、自求平衡的基本要求；共享税是政府间税收协调的有效方式；非税收入是依据政府行政管理权力和公共产权获得的收入，具有受益与付费的对应性以及收入专用性特点，是地方财政收入的有益补充；转移支付则是均衡不同层级政府财力、促进全国基本公共服务均等化的收入再分配政策手段。 (二)分税制对地方财政收入能力的影响 分税制改革应有利于地方税体系的形成，从而更好地发挥分税制激励地方政府的作用。在规范的分权财政体制下，地方政府通常拥有较大程度的财政自主权，其有效行使并获得充分、稳定、弹性的收入是调动地方政府积极性的前提和保证。然而，即使在一个联邦制国家，地方拥有的自治权也不是完全的。为了国家的整体利益，中央政府总会通过某种财政手段影响地方政府的财政决策和确保中央足够的调控力。这样一级地方政府最终的均衡财力水平就主要包括两项：自主财力和上级政府的转移支付，其中自主财力通常是地方政府履行支出责任较为有效的融资方式，是依据自身的财权而取得的财政收入，包括税收收入、债务收入、收费收入、国有资本经营收益以及其他财政收入形式，其中以税收收入为主；上级政府转移支付主要是依据均等化公式和上级政府委托或专项政策要求而向下级政府进行的无偿性财力转移，其实质是上级政府对下级政府的补助。 1994年在我国以支出分权与财权集中为特征的分税制改革中，虽然地方政府税种较多，但自身筹集的税收收入远远不能满足支出的需要，只能在很大程度上依靠中央。这种分配格局一方面造成地方政府缺乏有决定影响且长期稳定的专享税税种和可预期的主要税源，自主筹集税收收入的能力较弱，难以体现事实上的“财政分权”，从而面临着提供基本公共服务的紧预算约束；另一方面，逐渐扩大的地方收支缺口主要通过均衡性转移支付来加以解决，使地方财政对中央财政的依赖程度大大提高，转移支付成为地方政府一种常态化的重要收入来源(表1)。
