《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)指出，“改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝”。为此，“必须在新的历史起点上全面深化改革”。而全面深化改革所要实现的目标是什么呢？《决定》进一步指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。另外，《决定》还专设一节，提出了推进法治中国建设的要求。那么，什么是国家治理现代化，或者说，现代国家治理有什么标准、什么特征？改革对于现代国家治理体系和治理能力的形成有什么作用，改革怎么推进现代国家治理体系和治理能力的形成？法治在现代国家治理中有什么地位与作用？在现代国家治理体系下，改革与法治又是什么样的关系呢？本文拟对这些问题做一些初步的探讨，尝试给出一些粗浅的答案。 一、现代国家治理的主要特征 相对于传统的国家治理，无论是古代的、近代的，还是计划经济时代的，甚或当下治理模式尚未转型的国度和地区的国家治理，现代国家治理呈现出下述五个方面的特征： (一)国家治理主体多元化 在英语中，现代国家治理一般使用Governance或Public Governance(通常译为“公共治理”)或Good Governance(通常译为“善治”)表述，而传统的国家治理则使用Government(通常译为“统治”或“国家管理”)或Administration(通常译为“行政”或“行政管理”)或Regulation(通常译为“管制”或“规制”)表述。 Governance相对于Government，其最大的区别就是主体不同，前者的主体是多元的，后者的主体是单一的。“从20世纪80年代开始，世界上许多国家和地区开始尝试重新配置公共权力，试图通过向社会组织、私营部门等开放权力的方式来提高国家管理的弹性与韧性。这股潮流被学术界总结为由‘统治’向‘治理’的转变”[1]。所谓“统治”，即传统的国家治理，治理的主体只能是统治者，统治者不可能与被统治者分享统治权。在封建专制社会，国家治理权只能为国王、皇帝和从属于他们的国家官僚机器所垄断，不可能吸收其臣民参与国家管理；在传统的资本主义社会，国家治理权只能为总统、内阁、国会和司法系统所组成的政府(广义的政府)所垄断，尽管林肯在19世纪即提出了“民有、民治、民享”(The government of the people，by the people，and for the people)的口号，但人民在事实上很少或几乎没有参与国家管理的机会；在计划经济时代的社会主义社会，国家治理的主体主要是党和政府，尽管宪法规定国家的一切权力属于人民①，但由于法律上缺少人民直接参与国家管理的途径和形式，人民通常不可能成为国家治理的直接主体。 而在现代社会的条件下，由于政治文明的进步，代议制民主的缺陷(议会、政府过于为党派和党派所代表的少数群体利益，而不是为全体民众利益服务)日益为人们所认识，再加上科学技术，特别是互联网的发展，人民直接参与国家治理不仅显示出越来越明显的必要性，而且展示出越来越广泛的可能性。从而国家治理主体愈益多元化。各种社会组织、团体一方面通过自治参与社会治理(国家治理的组成部分)，另一方面通过法律提供的途径和形式直接参与国家治理，或者通过国家向社会转移部分公权力而获得国家治理权进而成为公共治理主体(既具有狭义国家治理的性质，又具有社会治理的性质)。 国家治理主体的这种多元化趋势在传统的各种形式和领域的国家管理转型中均表现出来。无论是宏观的整体的政府管理(Government)，还是仅限于行政领域的行政管理(Administration)，或者是仅限于对外部行政相对人的规制管理(Regulation)，其日益显示出主体多元化的趋势，展现这种趋势的形式和途径是多种多样的，如听证会、论证会、网上讨论、辩论、政府职能外包、政府购买服务、志愿者服务、公私合作(PPP)，等等。我国目前作为国家治理主体的组织和个人包括国家机关、政党(其中执政党具有特别重要的地位)、社会团体(如工青妇等)、行业协会(如律协、医协、注协等)、非政府非营利性的社会公益组织(NGO、NPO)、基层自治组织(如村民委员会、居民委员会等)，以及公民、法人和其他组织。 (二)国家治理客体立体化 传统国家治理以“民”为治理客体，无论是中国古代的法家、儒家，还是近代西方国家的自然法学家或法哲学家，都认为治国就是治民，或者以治民为治国之本、治国之要。鲁迅说，“孔夫子曾经计划过出色的治国方法，那都是为治民众者”[2-1]；孟子说，“劳心者治人，劳力者治于人”、“无野人，莫养君子，无君子，莫治野人”[2-1]，韩非说，“治民无常，唯治为法”[2-2]；霍布斯说，在国家按约建立时，每一个人相互约定放弃自己的自然权利，并将这些权利转让于作为主权者的一个人(君主)或由一群人组成的议会。国家治理就是作为主权者的这个人(君主)或议会依约对放弃了自然权利的订约人进行治理[3]。 传统国家治理以“民”为治理客体主要受旧时代统治阶级统治观念的影响，同时也与旧时代社会、经济、政治关系相对简单有关。封建专制时代没有政党，没有市民社会、没有商品交换的市场。即使当时在一些国家、地区存在同业行会或某种民间组织，也不可能形成后世才有的市民社会；即使当时在一些国家、地区存在一定的物物交换或商品交换，也远远构不成今天的市场经济。在早期资本主义社会和计划经济的社会主义时代，国家治理的客体虽然比古代和中世纪复杂，但也完全无法与当今的时代相比。
