近年来，我国食品、药品等领域的安全事故频发。实际上，如果在事故发生前采取有效监管措施，那么很多事故是完全可以避免的。但是，多数内部人士知情不举，即使偶尔有人揭发，其正当权益也往往得不到有效保障，甚至会陷入被“清查”的悲惨境地。因此，如何激励内部举报且有效保护内部举报人、如何在公共利益与组织利益之间进行合理权衡，是提高组织体自我净化能力和社会安全水平的重要问题。所谓内部举报，是相对于某组织的外部或社会人士的举报而言的，它是指组织内部人士将其所在组织的违法犯罪等不良行为向一定监督机构反映以求纠正的行为。按照举报人身份的不同，内部举报大致可分为企业员工的内部举报和国家公务员的内部举报两种，两者虽然在原理上有共通之处，但是后者的举报行为还需要进一步遵循公务员法等法律的特别规定。在本文中，笔者拟以前者为重点，探究我国公益性内部举报的制度设计问题。 一、公益性内部举报制度化的必要性 在现代社会，随着组织体的日趋完善以及组织规模与复杂程度的日益扩大与提高，组织体违法的可能性也在相应增大，而监管者发现和阻止组织体违法行为的难度也在加大。在应对各种违法行为时，加强监管固然十分重要，但监管却常因难以获取内部不良信息而缺乏成效。在精简机构的背景下，有限的执法人员也降低了发现不良信息的可能性。从严刑峻法角度看，外部监管或许可以暂时收到威慑效果，但也可能因信息不足而导致重罚缺乏实效性，并且因过分加大惩罚力度而可能与比例原则相抵触。① 虽然企业负有社会责任，应当遵纪守法，但是法律的执行需要知情人合作。企业内部人士因熟悉内部情况而有其特殊优势，若能恪尽职守，关心企业的健康发展，抑或具有社会良知，愿意呵护社会安全，便可以在早期向适当的监督机构通报企业的相关不良信息，成为有效监管的支持者。对于企业而言，内部人士在遵循适当的程序进行举报时，由于他们首先接触到企业管理者的不良行为，因此在危害事实进一步扩大之前举报，实际上是给管理者一个及时改正不良行为的机会。②内部举报与内部监督、审计等制度一样，有助于使企业变得更透明、更负责，从而提升企业的道德水准，推动其良性发展。然而从诸多内部举报事件来看，内部举报即使是在维护公共利益，也可能引发诸多问题。 首先，举报人的权益难以得到保障。受举报影响最大的可能是举报人，他可能因此而被减薪、调职、解雇，无法继续从事同一甚至同种职业。举报人还要承受同事乃至社会公众的冷眼歧视，甚至惨遭杀害。其次，企业利益容易受到损失。内部人士往往根据法律、合同或行业规则负有保密义务，如果将工作过程中得知的信息泄漏给与予职务无关的第三人，那么将损害企业在市场中的竞争利益。另外，如果内部举报的信息虚假，一旦处理不当，也会给企业利益带来不利影响。再次，企业与举报人之间的信任关系难以得到维系。“和为贵”是社会的基本价值之一。很多内部举报都是将企业的重要信息或与企业有关的个人信息泄漏于外界。举报人之所以能获取或接触到企业的重要信息，往往是因为组织或上司对其有着信任和期待。内部举报无疑会破坏这种信任关系。并且，工作单位连接着紧密的关系网和亲密的友谊，举报人一旦揭发企业的弊端，就很可能影响他人利益和企业利益，甚至还影响自己的人际关系。故而，内部举报亟须从制度上予以规范，且其制度设计不仅涉及内部举报人的保护问题，而且涉及企业的解雇权和惩戒权与公共利益之间的权衡、企业名誉权、劳动者的保密义务与举报之间的冲突等诸多问题。 或许有人认为内部举报在我国目前还不合时宜，或许有人担心内部举报的制度化会破坏正常的社会伦理认知。应当说，这些顾虑均非空穴来风，均应成为公益性内部举报制度设计的前提性考虑因素。 社会和组织的发展有一定的经验可循。研究表明，在战后社会复兴时期、高度发展时期以及和平安定时期，国家、企业与个人的关系是不同的。“在国家和企业作为社会构造而予有意维持的时代，国民在组织内的地位非常低，而组织的发展优先，此时个人的举报是不大可期待的。而在现代社会，国民成为社会构造中法律优先标准的中心，国民作为个人，容易率直地反映国家和企业的不祥之事，内部举报亦因此会增加。”③反观我国，虽然目前正处于经济高度发展的阶段，但是诸多社会安全事件表明，其发展过程中存在诸多问题，亟须从国家、社会和企业等多方面进行共同治理，以探索社会的健康发展之道。可以预见的是，当市场经济日趋成熟时，劳动者权益的保障会日渐增强，社会的诚信和良知会逐步恢复，社会的自我净化机制渐趋形成，相应地，各种公益性举报也会逐渐增多。由此，作为对这种状况的回应，将内部举报制度化，努力在公共利益、个人利益与企业利益之间进行合理权衡，就成为现实之需。实际上，我国目前共有11个省和自治区已经制定了保护公民举报行为的专门条例，④在食品安全、税收等各个领域也制定了大量涉及举报的行政规章。⑤这也说明，社会上对举报是有一定共识的。但问题在于，我国当前关于内部举报的立法过于粗疏，远不足以给举报人以充分保护，也不足以在企业利益与公共利益之间提供适当权衡。相对而言，国外的公益性内部举报有较成熟的立法经验。由此，结合我国实情，适当借鉴国外经验，制定统一的公益性内部举报法是可行的途径。 二、公益性内部举报立法的国外经验 随着经济的发展和社会的日趋成熟化，国外公益性内部举报立法已初具规模，各国有关举报人保护的制度也有一定的共通之处，可为我国公益性内部举报立法提供一定的借鉴。 (一)国外保护内部举报人的立法潮流 在国外公益性内部举报的专门立法中，美国是较早从法律上对内部举报人进行保护的国家。美国法律中的内部举报包括两大系统。一个系统是旨在保护国家财产的《虚假请求法》。⑥该法允许与政府无隶属关系的人代表政府起诉，向在政府项目中欺诈政府钱财的人追讨国家资产，胜诉时可获得损害赔偿额15％～30％的奖金。因为企业内部人士容易知道企业舞弊的情况，再加上有奖金的激励，所以其往往成为内部揭发者，能够提起返还公款的诉讼。⑦另一个系统是旨在保护雇员权益的《揭发者保护法》。⑧后一系统又有两种类型，一是针对政府机构的内部举报，另一个则是针对民间机构的内部举报。就前者而言，美国对公务员举报的特别保护立法起源于1970年代。1978年的《文官改革法》⑨正式规定了公务员揭发弊端行为受法律保护，禁止对揭发者打击报复，并设立特别检察官办公室，负责保护揭发弊端行为的公务员。1989年美国又制定了世界上第一部专门的《揭发者保护法》。1994年美国国会制定了《特别检察官办公室再授权法》以减轻揭发者的举证压力。就后者而言，美国对于民间机构的内部举报虽然没有形成统一法律，但是在环境、核能领域的民间机构、上市公司和证券公司等领域则存在30多部对内部举报进行法律保护的联邦法，如《大气清洁法》、《水污染控制法》、《有毒物质管理法》、《能源重组法》等。⑩特别是基于对“安然事件”(11)的反思，2002年美国国会快速通过并施行了《企业改革法》(12)，对上市公司、证券公司设置了严格规定，规定了对因告密而遭解雇者的救济方式。
