一、问责的性质和功能 在我国，官员问责制与公共危机管理有着天然的紧密联系，大部分高官问责事件都发生在这一领域。公共危机管理中的问责制，指的是因为公共危机的发生、扩大或应对不利，由负有职责的官员通过公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等职务身份或职务声誉受损的方式承担个人责任的制度。 按照新公共管理的解释框架，政府对公共事务承担的责任是一种受托人的责任。这里的“责任”对应的是英语中Accountability一词，Accountability所蕴含的“责任”在不同意义上有着不同的表现形态：在角色上表现为一种职责的担当，即Responsibility，要求政府机构及其官员的角色和职责必须得到清晰的界定；在过程中表现为一种说明回应义务，即Answerability，指政府及其官员对职责的履行必须得到一种日常性、制度化的监管，并给予及时、必要的解释说明；在结果上则表现为法律的评价和追究，即Liability，指政府及其官员因履行职责不能符合期望而遭受的现实的否定性评价。问责制中所问之“责”，指的就是这里的Liability，即政府官员因为不能满足其被事先确定的角色担当(Responsibility)而转化得到的否定性后果。 在已经建立了国家赔偿、行政处分、刑事处罚等各种针对政府及其官员的责任追究制度之外，还针对官员的职务声誉和职务身份建立问责制，其目的有二：一是激励，二是回应。对于公共危机管理而言，这两点又尤为重要。首先，问责制是一种针对官员的激励机制。“委托—代理”关系的基础是委托人和代理人之间存在信息不对称，代理人拥有相对于委托人的信息优势，因此，“委托—代理”关系中普遍存在道德风险。解决信息不对称所带来的道德风险，有赖于设计合适有效的激励机制。但在公共应急管理中，可供委托人选择的激励方式十分有限，只能选择隐性激励而非显性激励机制，主要应使用负激励而非正激励。符合这一要求的激励机制，就是在政府的公共应急管理绩效不能满足公众和上级政府的期望时，使官员在职务和声誉上承受否定性结果，这就是问责制。其次，问责制还是一种针对社会压力的回应机制。现代民主政治的基本逻辑决定了，当政府作为公共权力的受托人不符合委托人的期待时，必须对民意有所交代。在实行首长负责制的行政机关，做出“交代”的主要方式就是主要官员道歉或去职。通过问责制对民意进行回应，一是体现了官员可以被选择、可以被更换的公共精神，二是为公众情绪提供一种宣泄途径，缓解民意指责政府带来的巨大压力。当然，在问责制的上述两重功能中，激励功能才是第一位的，只有在激励无效的情况下，问责制的回应功能才显示出价值。 二、确定归责原则的标准 对于任何人来说，作为Liability的“责任”都不是与生俱来的，而是由某种作为角色担当的Responsibility转化而来。这种转化需要一些正当的归责事由，而确定这些事由的标准和原则，就是归责原则。对于一项责任追究制度来说，其归责原则必须能够反映整个制度的价值取向，能够实现该项制度的目标和功能。对于公共危机管理的问责制来说，归责原则的确定必须体现有权必有责、权责相一致的政府法治理念，并能够实现问责制作为激励机制和回应机制的功能。具体的确定标准至少应当包括如下几点：一是体现结果导向，二是满足激励约束，三是适当权衡民意。其中满足激励约束最为重要，具体包括两个方面：一是满足个人理性约束，即激励机制必须使代理人参与该机制所确定的活动所得到的效用大于拒绝时的效用，代理人才有足够动力参与；二是满足激励兼容约束，即激励机制必须使代理人在隐藏信息条件下说实话、或在隐藏行动条件下实施委托人所希望的行为所得到的效用大于说假话、或采取其他行为，这样才能使代理人按照委托人的期望行事，从而消除道德风险。 三、对现行规范的检讨 本文统计了国家、省、设区的市三个层级的以“问责”为名的规范来考察，这些规范共计115部，其分布如表1。
上述文本都包含了数量不等的关于公共危机管理的问责事由，最少的为1项，最多的达20项，总计606项。通过分析发现，上述606项归责事由所适用的归责原则包括过错责任、违法责任、过错或违法责任、结果责任，具体分布如表2。
现行规范中适用过错责任的归责事由比例最高，占45.0%。其中用于描述过错的常见表述有“不当”、“不力”、“失当”、“失误”、“失职”、“错误”、“疏于”、“不及时”等。但是，在公共应急管理中对官员过错的认定存在巨大的弹性空间，如果将过错责任确立为对官员问责的归责原则，官员对危机管理行为给自己可能带来的法律后果势必难以预期。为了避免动辄得咎，减少个人风险，官员们将尽可能地推卸危机管理职责，努力将自己的职责范围最小化，以独善其身、消极无为作为对待公共风险和突发事件的信条，甚至尽量避免担任危机管理职能较重的职位。也就是说，以过错责任作为归责原则的问责制无法满足参与者(官员)的个人理性约束，不是一种可行的激励机制。
