作为由行政机关处理和解决行政争议的法律制度，行政复议是指行政相对人对行政行为的合法性或者合理性不服时，请求复议机关进行审查并作出决定的制度。1990年12月24日，国务院颁布了《行政复议条例》，标志着我国统一行政复议制度的建立。1999年，全国人大常委会通过了《行政复议法》，国务院颁布了《行政复议法实施条例》，各地方、各部门根据工作实际制定了大量配套法规和文件，包括10部地方性法规、70余部部门规章和地方政府规章和近900部规范性文件，进一步健全了我国行政复议制度。经过二十多年的实践，我国行政复议制度取得了很大成绩，各级复议机关先后受理案件120余万件，化解了大量行政纠纷，较好地维护了行政相对人的合法权益。但是，随着中国社会进入转型期，官民纠纷激增，行政复议制度运行过程中的矛盾和问题不断反映出来，要求《行政复议法》修改的呼声也随之高涨。在实现国家治理体系和能力现代化、建设法治中国的大背景下，我国行政复议制度究竟应该发挥什么样的作用以及应该如何充分发挥其作用，引起了各界甚至是最高决策层的密切关注。① 眼下，学界和实务部门一般都认为，行政复议制度实践中存在的最主要的问题是行政复议的制度优势和功能未能充分发挥出来。一个比较流行和通俗的观点认为，“一个国家在正常情况下，行政复议案件应当数倍于行政诉讼案件，行政复议应当成为解决行政争议的主渠道”，②事实上，中央领导讲话中也多次提出过由行政复议担当起解决行政纠纷主渠道重任的要求。③但是多年来我国的现实情况却远未达到此目标，大量的行政纠纷未经复议直接进入诉讼，或者直接进入了信访渠道。这一情况也为最近进行的2013年全国人大常委会行政复议法执法检查所证实，该执法检查组发现，在多数地方，行政复议在化解行政纠纷中的地位和作用有待提高，以辽宁省大连市为例，2010年到2012年，全市共发生行政纠纷4552件，其中行政信访案件2397件，行政诉讼案件1360件，行政复议案件795件；再以该省营口市为例，2010年到2012年，全市共发生行政纠纷6732件，其中直接寻求信访解决的4459件，提起行政诉讼的917件，申请行政复议的1356件。辽宁省高级法院统计数据显示，2010年到2012年全省各级法院共受理一审行政案件14035件，其中12285件未经行政复议直接提起了行政诉讼。④这一现象在许多地方都较为普遍。至于为什么发生这些情况，特别是对于行政复议的制度优势未能发挥的原因和未来改革路径探讨，以及我国《行政复议法》及相关法律究竟应该如何修改，学界和实务部门尽管已经形成了一些大体相同的观点，但这些观点究竟是否能站得住脚、是否真正能经得起实践检验，我们认为事关重大，亟须进一步考证和推敲，为此我们根据调查研究所得，发表若干浅见。 一、问题的起源：学界关于行政复议困境及出路的思考 关于行政复议的制度优势未能发挥出来的最主要原因，学者们大多认为其制度设计存在着先天缺陷，那就是行政复议制度的缺少司法要素，缺少超脱性和独立性。因为当年时任国务院法制办主任杨景宇在向全国人大常委会作关于法律起草说明时曾经强调过，行政复议制度“是行政机关内部自我纠错的一种监督制度”，“不宜、也不必搬用司法机关办案的程序”。因此，学者们提出，正是这一最初制度设计的缺陷，导致了之后行政复议机构缺乏应有的独立性，从而使行政复议作用难以得到充分发挥。⑤有学者认为，正是由于行政复议当时立法初衷的“去司法化”，导致了“对复议程序没有多少设计，似乎它与一般的行政活动没有多大差别，因而缺乏司法程序的对抗性——没有口头审理，没有质证，没有双方的辩论”。⑥还有学者认为，由于“去司法化”致使申请人和被申请人在行政复议过程中得不到公平对待，申请人参与权得不到保障，也导致了证据制度的缺失，等等。⑦概而言之，许多学者都认为：立法者当年对“行政复议司法化刻意反其道而行之”的立法思路，是导致行政复议制度没有发挥应有作用的最主要根源。 与此相关，关于行政复议制度的改革和完善问题，学界和实务部门虽然观点不尽相同，但多数人都是赞同从行政复议进一步司法化的总思路出发来看待该制度的完善和重构的。其中主要观点包括：(1)必须对行政复议法和行政复议制度的功能进行重新定位。例如，许多学者提出，不能把行政复议定位于行政系统内部的自我纠正错误制度，而应强调“其第一要务也是最重要的功能是裁决行政纠纷”，⑧更有学者明确提出，“行政复议权从实质内容角度讲是司法裁决权”。⑨(2)必须调整和重设行政复议机关。“行政复议制度缺乏公信力，集中体现在复议机构、复议程序上。就行政复议机构而言，其缺乏超然性、中立性、独立性，也不能自主作出复议裁决，是问题的关键所在，”⑩因此，许多学者和政府法制部门负责人都建议，原则上一级政府只设一个复议机关，设立相对独立的复议委员会，而复议委员会应当定位于“独立的行政复议机构”，(11)还有的学者建议独立的行政复议委员会不再从属于一级政府，委员会由官员、专业人士和司法人员组成，经费、编制都予以明确保障。(12)实务部门还有人建议，复议委员会应当实行国务院垂直管理。(13)(3)必须进一步完善和细化行政复议程序。多数学者认为，目前法律法规规定的行政复议程序过于简化，缺少保障程序理性与程序公正的基本制度，因此应当尽可能将司法程序全面引入行政复议全过程，案件审查过程中要全面实行并细化公开审查、听证、回避等司法原则和程序等等。(4)必须完善行政复议管辖制度。有些政府法制部门的同志建议，应当取消政府部门的复议职责，一律由本级政府统一受理针对政府部门提起的行政复议申请，当然也有学者建议保留垂直管理部门的复议职责；同时，要取消原级复议制度，对省级政府和国务院部门作出的具体行政行为不服的，应当向国务院提出行政复议申请。(5)必须重构行政复议机关与行政诉讼被告的关系。在各地调查中几乎所有实务部门，也包括许多学者认为让复议机关在改变原具体行政行为后当行政诉讼案件的被告使复议机关背上沉重包袱，因此坚决主张修改《行政诉讼法》，使复议机关在行政诉讼中一律不作被告。只有少数学者主张为了使复议机关切实担当起复议责任，对复议决定负责，因此，主张不管复议机关作出怎样的复议决定，如果当事人对行政机关决定不服提起诉讼，应该一律由复议机关担当行政诉讼被告。在这个问题上形成了尖锐对立的两种意见。
