中图分类号：DF391.3 文献标识码：A 文章编号：1005－9512(2014)06－0020－16 尽管对于如何界定“老龄化社会”、我国是否已经进入“老龄化社会”等问题还有理论上的争议，但以我国的经济、社会发展及人口结构的现状而言，①我国面临着巨大的老龄化压力应该已经成为共识。养老体制改革是老龄化压力下亟需解决的最重要、最复杂的问题之一，养老金的筹集与投资管理则是其中的关键。中共十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称：《决定》)也明确提出要积极应对人口老龄化，建立更加公平可持续的社会保障制度。从研究现状来看，目前对于养老金筹集与投资管理问题的研究主要集中在社会保障、经济、金融、公共管理等学科，法学界的相关研究集中于法律监管，而对养老金筹集及投资管理的实体内容研究偏少，导致相关对策设计的有效性与针对性不足。从立法现状来看，2011年《中华人民共和国社会保险法》(以下简称：《社会保险法》)的实施虽然为社会保险领域确立了一部统领性法律，但对于养老金筹集与投资管理中的许多具体问题，法律调整仍处于缺失、薄弱或低效的状态，亟需以有效的法制建设满足实践对法律调整的巨大需求。从对策设计来看，完善养老金筹集与投资管理机制的核心，是筹集机制改革涉及的利益平衡问题和投资管理机制涉及的风险控制问题。本文拟循此思路探讨老龄化压力下完善养老金筹集与投资管理机制的基本路径及法律对策，为推动我国养老体制改革及其法制建设尽绵薄之力。 一、我国养老金筹集机制的主要问题 狭义的养老金筹集是指养老金的征缴，即在既定的养老金征缴制度下从程序上保证养老金的足额缴纳。多年来我国的养老金面临着局部地区征缴不足的难题，在这个层面上讨论养老金筹集也具有重要的意义。不过更加重要的问题则是广义的筹集，即除了在既定制度下的程序性征缴，更重要的是从实体上保证养老金的构成，如城市职工养老保险体系中企业与个人的缴纳期限和比例、非职工居民以及农民的养老金构成、政府补贴的分配机制等，并解决因养老金筹集而涉及的改革与发展等问题。就广义的我国养老金筹集机制(以及相关的养老保险体制和整个养老体制)而言，目前存在的问题十分严峻。 (一)“统账结合”的基本模式难以适应实践需要 我国目前统账结合的基本养老金筹集模式是从1997年发布的《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》正式开始确立的，其基本特征是基本养老金分为统筹基金和个人账户，用人单位按照国家规定的本单位职工工资总额的比例(从1997年起规定为20％)缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金；职工按照国家规定的本人工资的比例(1997年规定为11％，2005年后改为8％)缴纳基本养老保险费，记入个人账户。统账结合被认为是综合了现收现付制和个人积累制的优点，“是一种非常适合中国国情的混合型制度，它能够把社会责任与个人责任两方面的优势结合起来，把公平和效率、宏观的集合风险能力与微观的激励机制结合起来”。②但统账结合在实践中遭遇的最大问题，是搭便车现象盛行，同时支付压力与日俱增。我国企业职工养老制度的确立，最直接的出发点是以政府财政“赎买”的手段，为国企改革保驾护航、减轻改革压力，而不同地区、行业的国企改革面临的实际情况不同，自然在对改革的认同度和支持力度上存在重大差别，并均对中央的财政补贴带有更大的期望。所以实践中国企改革压力大的欠发达区域往往因为缺乏足够的能力和等待中央援手的强烈预期而未能足额缴纳养老金；发达区域则因客观上要承担更重的压力而普遍出现缴费积极性差的问题。统账结合制度开辟出个人账户，主要就是为了解决对劳动者个人激励不足的问题。但绝大部分个人账户规模偏小，与基本养老金的联系并不紧密，故很难真正实现有效的激励。随着人口流动的加剧，大量欠发达地区的劳动者在发达地区缴纳较高金额的养老保险费，退休后只能在家乡领取较低金额的养老金，再加上养老保险异地转移的“便携性”问题一直未能妥善解决，这些因素均降低了劳动者缴纳个人账户保险费的意愿。特别是尽管在法律上规定了统筹基金与个人账户分立，但实践中统筹基金与个人账户实行混账管理，个人账户余额被挪用于统筹基金的支付，甚至被挪用作投资、行政支出等其他非法用途。虽然国务院从2001年开始为了强化个人账户的正面激励而先后在东北及其他地区推行“做实”个人账户的试点，但十几年来“不允许挪用个人账户”的试点在巨大的统筹债务重压下并未阻绝挪用现象，反因个人账户积累增加而衍生出巨大的保值增值压力。“个人账户实账积累的合法性前提，则至少是国家保证老百姓的这些‘养老钱’不受损失，即保值与升值。如果国家强制收缴、管理的个人账户收益率连通胀率都抵不上，老百姓只能坐观这些‘养老钱’一再缩水的话，那么制度本身的正义性、合法性则仍存疑。”③ (二)养老金“多轨制”和“碎片化”的负面影响日趋严重 受历史及现实因素影响，我国的养老金、养老保险乃至整个养老体制均呈现出多轨制与碎片化的特点。多轨制和碎片化凸显养老保险不统一、类型庞杂的问题，相比之下，多轨制侧重于横向群体之间的“多轨”，碎片化则侧重于统筹层次过低而导致的体制松散、凌乱。养老保险除了缴费型(企业职工、城镇居民、农民)与非缴费型(绝大部分机关与事业单位)、城市与农村、私人部门与公共部门等构成的整体意义上的“大双轨”，实践中整个养老保险统筹层级过低，市县甚至乡镇统筹都十分常见，导致各地政策千差万别，任意一“轨”项下还存在更复杂的区分。比如同样是企业职工养老保险，往往根据户籍性质和企业性质又分为“本地户籍和雇用外地城镇户籍人员的单位”、“雇用外地农民工的城镇企业”及“雇用外地农民工的开发区企业”等类型。又如同样是机关与事业单位，往往又区分为“差额拨款和自收自支事业单位中的在编在册工作人员”、“全额拨款事业单位中的合同制工人以及行政机关行政附属编制中的劳动合同制工人”及“全额拨款事业单位的新进在编人员”等。④多轨制与碎片化的养老保险结构导致养老金的筹集存在严重的不公平和低效，并在实践中成为各级地方政府挪用养老金的一大诱因，“纵向上信息传递严重损失，权力过度弱化，中央政府与地方政府和劳动保障部门只具有业务指导权而无管辖权，对地方上以政府名义违规动用社保基金的行为无从知晓”，“横向上形成的上万个‘碎片’必将导致地方政府的权力绝对化、隐蔽化和政绩化，在片面追求GDP高速增长的环境下，地方政府对其使用管理的目标就可能与中央政府的总目标发生冲突，产生背离”。⑤ (三)养老保险费的二元征缴体制引发混乱 根据1999年发布的《社会保险费征缴暂行条例》，社会保险费的征收机构由省级人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收，由此形成了养老保险费的二元征缴机制。《社会保险法》也维持了这个格局。二元征缴与养老金管理的全国统筹、专户管理、一元征缴等国际惯例存在明显背离，在养老保险统筹层级低、类型混杂的客观背景下，加剧了养老保险费征缴和管理中的地方保护主义，为部门间的推诿扯皮以及地方政府违规挪用埋下了伏笔。 (四)养老金缴费与支付之间缺乏精算平衡机制与合理调整机制 对于企业特别是职工来说，养老保险费的缴费标准、流程及时限等要求十分明确，但支付(计发)却要根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素综合确定，这就没有实现缴费与支付之间的精算平衡，不符合缴费确定型养老保险模式的基本要求。此外，尽管通过法律规定明确了参照工资增长和物价上涨确定养老金的调整机制，但调整标准比较抽象，在整个政府财力受限的情况下实际调整幅度过低，不仅引发了已退休职工及其他参保人员的不满，更加剧了在职职工对精算平衡缺失的质疑。另外，在政府补贴捉襟见肘、支付效果难尽人意、养老金领取的个人激励愈发薄弱的情况下，企业20％、个人8％缴费比例却自1997年开始日益刚性化并附加严格的法律责任作为征缴保障。缴费不仅成为众多中小企业的切实负担，也成为流动性较强、非正式就业职工的负担，统筹层级低、养老保险征缴混乱则加剧了缴费与支付之间的失衡，导致欠保、退保之风盛行。
