［中图分类号：D 912.1 文献标识码：A 文章编号：1671－5195(2014)02－0005－08］ 与其他部门法领域一样，在行政法领域，限度理论同样也发挥着重要的作用。行政法作为调整行政关系、规范行政组织及其职权、行政行为的条件与程序以及对行政活动予以监督的法律规范，其功能所指向的对象以及其所期望解决的问题在本质上也就是行政权力的限度——政府行政权利义务与行政相对人权利义务的界限。 一、行政法理论都是围绕行政权力的限度来认识或设计相关制度的 行政法的理论基础问题是行政法赖以存在和发展的根本性问题，其中包含了行政法的部门法特点、行政法的目的、主要内容、功能和作用以及价值取向等行政法的基本问题。当然，基于不同的价值观对上述问题的认识也不尽相同，并因此形成了不同的观点和理论，如管理论、控权论、平衡论、服务论、公共利益论、公共权力论等。但笔者认为无论哪一种理论，其核心内容都是基本一致的，都是围绕行政权力的限度认识或设计相关制度的。以下以其中最有代表性的三种理论——管理论、控权论和平衡论为例来说明这一问题。 第一，控权论的称谓与其内容完全一致，认为行政法的本质就在于对政府权力的限制和控制，通过限制和控制政府权力以保障个人的权利和自由，从而实现政府权力的合理限度。控权论原来只是英美法系国家的主流理论，在我国改革开放以后控权论也对我国行政法理论产生了较大的影响。在英美法系国家中，基于行政法限制和控制政府权力的特征，很多学者也将行政法称之为“控权法”。如英国行政法学者韦德就直接将行政法定义为“控制政府权力的法”[1]，美国行政法学者戴维斯则认为“行政法是有关行政机关权力和程序的法律，其中特别包括了有关对行政行为进行司法审查的法律”。[2]也可以说，英美法系国家的控权论是在认识到个人与国家存在不平等的基础上，为避免处于弱势一方的公民个人的权利、自由受到处于强势一方的政府的不恰当压制，而对政府权力作出的必要限制和控制。简言之，只要能够实现对公民个人权利自由的保护就不惜削弱政府的公权力，将公民个人权利、自由置于保护的首位，而政府的公权力则处于明显的次要地位。这与英美法系国家自身的历史发展过程是相一致的，无论是英国的君主立宪制还是美国的联邦共和制都经历过与君主强权的博弈，都是根源于公民对个人权利自由的不倦追求，他们害怕出现政府公权如同君主强权一般再度凌驾于公民个体的权利、自由之上，因而在他们的思想体系中强调的是政府公权源于公民私权、政府公权服务于公民私权、政府公权不得侵犯公民私权，等等。产生于该思想体系的控权论当然也继承了这一主张，在处理政府公权与公民私权的关系时，首先考虑的是对政府权力的限制和控制，除非政府公权的增加确实有利于对公民私权的保护，也就是说将政府公权限制于保护公民私权的必要限度之内或者说只有在公民私权不足自保的领域才需要政府公权的介入，超出这一限度即为可能损害公民私权之因素，应当予以限制和控制。从这个意义上讲，笔者认为控权论所指的对政府权力的限制和控制也可称为政府公权的消极限度，其研究的核心为政府公权可以缩小在何种范围之内。 第二，管理论所要解决的核心问题实际也是国家管理权力的限度，尽管不能说管理论无视公民个人的权利自由，但与控权论严格限制行政公权不同的是管理论更为关心行政公权要大到何种程度才足以有效实现国家的管理职能。“在整个计划经济时代，无论是苏联、东欧各国，还是改革开放前的我国，占主导地位的仍然是管理论。”[3]在管理论中行政法也被称为管理法，“行政法作为一种概念就是管理法，更确切一点说，就是国家管理法……行政法规范调整苏维埃国家管理范围内的社会关系，即在社会主义和共产主义建设中为了完成国家任务和行使国家职能而进行实际组织工作的过程中产生的关系”。[4]从这个意义上讲，行政法也就是调整国家管理关系、规定国家管理的原则和制度的法，是保障行政权的有效行使、提高行政效率、维护公共利益和社会秩序的法。尽管持管理论的学者在强调保障政府行政公权有效施行的同时也从不否认对公民个人的权利、自由所应当给予的保护，但问题在于政府的行政公权被放在首要地位，其逻辑基础为只有在政府有效发挥其管理职能时，公民的个人权利、自由、公共利益和社会秩序才可能得以维护。基于此，当政府行政公权与公民个人权利自由发生冲突时，首先考虑的是政府的行政公权，其次才是公民个人的权利自由。这一点在苏联时期表现得尤为突出，目前的朝鲜也是如此。朝鲜于2009年实施的币制改革使得普通公民十多年的积蓄一夜之间化为乌有，无论其出于何种维护国家利益的考虑都难以证明这种做法的合理性，一些激进的论者甚至指出这种做法根本就是对公民私权肆无忌惮的侵害。⑤当然，如果仅仅因为这些情况的存在就对管理论全盘否定也是不客观的。管理论在历史上曾经有过的正当性是无可辩驳的，故而与其否定管理论的合理性还不如说管理论自身是一种适合于特定历史时期的理论，是特定历史的特定产物。客观地讲，管理论在其创立之初是具有其合理的理论和事实根据的。[6]27在苏联建立初期，社会主义政权极不稳固，作为唯一的社会主义国家，其处于各种反对势力的包围之中，这一时期的首要任务就是巩固政权、恢复和发展国民经济、解决国家和人民的基本生存问题，在此任务完成之前空谈公民个人私权和控制政府行政权力是毫无意义的，而管理论所提出的强调和加强政府的集中管理更有利于解决当时的各种迫切问题。具体到行政法领域，就表现为在处理行政主体与行政相对人的关系上强调命令与服从关系、强调领导和管理。客观地讲，管理论的不合理性主要体现在特定历史条件发生变化之后的固步自封，当社会主义国家政权相对巩固，国家的社会、经济、政治等已经发展到应当给予公民私权足够的尊重和重视时，管理论仍然还在过分强调政府的管理权力。但不管怎么说，管理论的核心也仍然是政府权力的限度，只不过其追求的是政府为实现其管理职能所需要的最大限度的权力，这就导致在处理政府公权与公民私权的关系时，首先考虑的是政府行政权力能否满足管理国家的需要，只要是为了管理国家的需要，政府行政权力可以得到最大限度的扩张，相应地公民私权也可以受到最大限度的限制。从这个意义上讲，笔者认为，管理论所指的政府权力的限度也可称为政府公权的积极限度，其研究的核心为政府公权可以在何种范围之内最大限度的扩张。
