城镇化是中国未来社会经济进一步持续发展的最重要的驱动力之一，推进以人为核心的新型城镇化是新一届政府施政方略的重要内容之一。中国的城镇化进程在过去30多年间不断加速，在过去10年中间，城镇人口每年增加1.3个百分点，到2012年中国城镇化率已经达到52.6%①，也就是说，有大约7亿中国大陆人口是城镇中的常住人口。在这7亿人口中，还包括近2亿的农民工群体，虽然他们中的许多人已经在城镇中生活工作了许多年，他们的家庭也可能已经长期生活在城市之中，但他们还只是统计学意义上的城镇常住人口，在实际身份上并没有发生根本性的改变。快速城镇化在一定程度上是以在中国城市中形成新的二元结构为代价的，而自20世纪50年代开始实行的户籍制度就很自然地被视为造成这种社会割裂的最大的制度性根源，户籍制度改革也就成为政府近年来一直大力推动的社会改革之一。 我国中央政府已经明确提出，要通过四大战略重点促进城镇化健康发展，具体来说，包括有序推进农业转移人口市民化，优化城市化布局和形态，提高城市可持续发展能力，推动城乡发展一体化[1]。其中，统筹推进户籍改革和公共服务均等化则是有序推进农业转移人口市民化的一个重要的突破口，在我国城镇化战略中具有十分重要的作用。 一、理性认识户籍制度的历史作用和改革经验 户籍制度对城市化进程的扭曲已经得到很多的关注和反思，而户籍制度曾对城市管理发挥过一定的积极功能也应当得到肯定[2]。中国现行的户籍制度最初只是一种人口的登记管理制度，用以识别公民的身份、亲属关系、法定住址等。随着中国社会经济的发展和变迁，它逐渐被赋予了很多新的功能，发展成为一种身份甄别机制，成为政府实行的公共产品和公共服务(教育、医疗、就业、社会保障等)差别性分配的制度载体。 改革开放以后，户籍对于人口机械流动的限制有所放松，城乡、城城之间的人口流动变得相当普遍，形成古今中外史无前例的人口大流动。如果说由内地农村流动到城市和沿海地区的数亿农民为中国经济增长提供了潜在的充足的劳动力资源，那么在一定意义上城乡二元体制以及由此产生的非正规就业等现象是中国经济得以迅速发展的制度性安排，也是中国人口红利得以充分实现的关键因素之一。实现人口红利的人口学前提条件首先是要有充足的年轻劳动力资源，同时这些劳动力必须能够充分就业。正是因为如此巨量的进城农村劳动力被排斥在城市福利和保障体制之外，否则中国城市的工业的发展不可能那么廉价，中国的产品也不可能以那么低的价格销售到世界各地，中国也不可能在短期内成为世界工厂。同时，我们也应当看到，基于户籍制度的这种城市新二元体制也为城市政府调控人口与社会经济发展特别是城市公共服务资源的供求关系提供了一种政策工具。因此，从整体结果来看，我们应当充分肯定户籍制度在中国社会发展特别是过去30多年间经济持续增长过程中所发挥的积极的作用，当然我们同时也应该清楚这个作用的发挥是以剥夺农民、剥夺农民工社会权利和社会福利为代价的。 在这样一种制度安排下，城市与农村、不同城市的公民之间的权利与福利是不平等的，主要表现为人权、财产权和公共服务三大不平等[3]。“农业户口”和“非农业户口”的区别，不仅从地域上划分了“城里人”和“乡下人”，更重要的是不同户口类型公民对应的经济待遇和福利制度也由此确定[4]。同时，以户籍制度为基础的城市内部的新二元体制将外来人口排斥在城市主流社会之外，导致了产生新的社会不平等。外来人口虽然同样为城市建设和现代经济的发展作出了贡献，是城市社会的重要组成部分，但未能公平地分享城市发展的成果，得不到城市户籍人口同样的待遇，成为生活在城市中的弱势人群和边缘人群。 自20世纪80年代中期以来，全国许多地区都开展了户籍制度的改革，积累了一些经验，取得了一定的成绩和突破。考察已有的这些对于户籍制度的改革，可以发现，综合起来，这些改革基本上是沿着两种模式前行的。 第一种模式是打破农业、非农业户口管理的二元结构，统一城乡户口登记管理，统一以“居民户口”取代“农业”、“非农业”户口，给予居民以基本一致的权利和福利。我国先后已有河北、辽宁、四川等十多个省、市、自治区相继出台了此种改革措施。这一路径基本上是遵照城乡一体公共服务均等化的思路来实行的。 第二种模式是准入机制，即对城市流动人口实行有选择的准入，各地根据自身情况和发展目标设置一定的准入门槛，把具有合法固定住所、稳定的职业或生活来源作为在当地落户的条件，有选择性地引进所需人才，以应对本地劳动力的供求矛盾，提高本地劳动力的整体质量，促进城市社会经济的稳定与和谐发展。这是大多数人口流入地区的地方政府所采取的改革路径。它一方面可以解决流入地当地劳动力资源的不足，另一方面又可以较为灵活地平衡本地人口和外来人口对公共服务资源的供求，具有较好的优势。 “统一城乡户口登记”和“准入制”的户籍改革模式都体现了公平原则的逐步兑现，是符合当时中国城市发展状况的现实选择。但是，这两种改革模式都存在相当的局限性。它们仍旧是一种捆绑式的改革方法，其改革逻辑仍旧是先取得户籍身份，再享有权利，是在保持现有户籍制度所覆盖的各种福利的基础上扩大能够享受这些福利的人群范围，而并没有真正解决户籍制度改革的根本问题，即如何剥离附着于户籍制度上的福利与权利，推动户籍制度回归最基本的人口信息登记功能。此外，统一居民户口的改革模式对城市社会承载力要求较高，一些城市的改革由于没充分考虑自身承载能力，在类似“大跃进”的改革道路上造成了教育资源紧张、社会保障压力激增、交通拥挤等社会问题，从而最终以失败告终。而“准入制”的排斥功能非常突出，具有明显的调节人口流入结构的目的。近年来，北京、上海、深圳等城市推行了居住证形式的户籍改革措施，持有不同类型居住证的居民享有不同的权利和福利。居住证制度尝试淡化户籍与福利的联系，类似于一种剥离式的户籍改革制度，是借鉴发达国家“绿卡”制度进行的积极尝试，为户籍改革积累了有益的经验，但在受众的普惠性上仍有所欠缺，而且在实际操作中，统筹范围往往至多只能达到省一级层面，跨省的自由迁移仍然具有较多的困难。
