2012年，我国的城镇化率已经达到52.6%，但是拥有城市户籍的人口只有35%左右，数以亿计的农民工无法与城市居民享受同等待遇。在加快城市化进程的同时，提高城市化的质量，已成为改革与发展的共识。 自改革开放以来，中央和地方政府始终在积极推进户籍制度改革，并取得了一定的成效，但是近年来，户籍制度改革的进展较为缓慢甚至陷入困境。在外来人口较为集中的直辖市、省会等大城市，户籍制度改革的进展十分缓慢，小城镇的户籍虽然已经基本放开，但没有吸引大量的农村人口进城落户，户籍改革的收效甚微。如何进一步深入推进户籍制度改革也成为理论研究的热点。 户籍制度改革是伴随着我国的城镇化进程而展开的，对户籍制度改革的研究不能脱离城镇化的大背景。我国的城镇化在发展过程中，逐渐表现出两个方面的失衡。其一是不同规模的城市经济社会发展水平的失衡，表现为生活在大城市和生活在小城市里的居民所能享受到的城市福利迥然不同；其二是城市内部户籍居民和非户籍居民在分享城市福利方面的失衡，表现为户籍居民可以排他性地享受附着在城市户口上的诸多城市福利。城镇化的这种双重失衡对我国的人口迁移有着重要的影响，进而也深刻影响着户籍制度改革的方式和效果。那么，城镇化双重失衡的具体特征是什么？这种双重失衡的城镇化是如何影响人口迁移模式从而对户籍制度改革的效果产生影响的？在城镇化的双重失衡条件下什么样的户籍制度改革政策是有效的？对这些问题的回答将构成本文的主要内容。 一、对已有户籍制度改革研究文献的回顾和评论 对于户籍制度改革进展缓慢甚至陷入困境的原因，学者普遍认为是由于户籍背后所附带的福利因素。在户籍制度下，拥有城市户口意味着能够得到政府在教育、医疗、住房、就业等福利待遇方面保障的承诺，由于担心各种福利外流，城市政府倾向于进行户籍控制，而由于大城市的户籍含金量较高，其户籍管制也更为严格，因此大城市户籍制度改革的激励也就相对不足。[1]更进一步地说，对户籍改革形成强大的阻力的，是城市利益集团。索林格(Solinger)认为，城市户籍控制是在工业化的大背景下形成的，它使城乡居民福利差距得以巩固和扩大，这种福利差距又使得城市居民成为一个相对独立的既得利益群体，后者反过来又成为维护这种制度安排的力量。[2]陈钊和陆铭认为，城乡户籍分割政策的演变是倾向于城市居民利益的决策结果，而在这种从城市利益出发、由城市单方面制定人口流动政策的局面下，深入的户籍制度改革是难以推进的。[3] 对于户籍制度改革的方式，“放开落户限制”是最能反映大多数民众呼声的。由于户籍所蕴含的福利内容，转移到城市的没有城市户口的农民工，在就业岗位、工资和社会保障待遇等方面，都与城市本地居民存在很大差距。[2][4]市场转型虽然带来了较多人口流动机会，但户口等级差别以及户口对体制内流动所起的结构性影响依然存在，户籍制度的强粘附性不断地生成新的社会差别，因此改革的基本方向是推行户口一元化。[5]由于户籍含金量越大的城市，户籍改革的障碍也越大，改革的逻辑顺序应该是从小城镇、中等规模城市，到大城市乃至北京、上海这些传统体制的最后堡垒。[6] 更为主流的观点认为，应该通过配套改革逐步剥离户籍背后所蕴含的福利内容，降低城市户籍的含金量，实现绝大多数福利的非户籍性获取，用渐进的方式实现福利供给的“普惠制”。[7][8]他们认为，造成现行户籍制度的种种弊端的根源是户籍制度被不合理地附加上了利益分配功能，因此改革的关键，应该是重新恢复户籍制度的基本功能，把挂靠在户口之上的教育、医疗、住房、社会保障等诸多公共服务和福利待遇内容与户口相“剥离”，降低户籍的福利“含金量”。[9] 除此之外，还有学者提出土地和户籍制度联动的改革方式。这一改革方式的核心是使各地新增的以及农民宅基地所对应的建设用地指标成为可以入市交易的资产，让跨省进城务工的农村人口将其拥有的建设用地指标带到其就业所在地，并换取当地城镇户籍，从而获得其对应的城市福利。[10]通过给予农民在土地和城市社会福利之间的自由选择权建立起一种良性的城市化机制，从而实现户籍制度和农地制度改革的突破。[11] 可以看出，对户籍制度改革的讨论，主要围绕户籍背后的福利含义展开，似乎户籍改革唯一的障碍就是与城市户籍挂钩的各种城市福利待遇。这些讨论隐含的推论是，农村人口都有转入城市户口的愿望。因此，无论是通过放开落户限制，剥离户籍的福利含义，还是用农村土地保障换取城市户籍福利，只要解决了城市原住居民与外来人口的福利差别，改革就畅通无阻了。然而，事实并非如此。 首先，虽然随着基本消费品和劳动力的市场化，城市粮食供给和体制外劳动力市场的就业已经与户籍脱钩，但是城市本地户籍仍然在体制内劳动力市场的就业保护、城市公共服务和社会资源获取以及社会认同和接纳上发挥着重要作用。尤其在大城市，对于与户籍相关的这几项福利，城市政府的控制十分严格，对于外来人口来说遥不可及。大城市的户籍福利含金量也越来越高，有报道称在黑市上北京户口的价格已达72万元人民币。[12]可见以这些城市福利为核心的户籍堡垒几乎牢不可破，这与福利剥离论者的预期大相径庭。
