现阶段，我国经济增长要素供给发生了根本性变化，尤其是“土地宽供应”在下一轮经济发展中难以为继。土地要素已成为制约我国经济发展的瓶颈。在此背景下，农村集体经营性建设用地入市更显得紧迫。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”允许集体经营性建设用地入市，成为《决定》的亮点之一，也是新一轮土地制度改革的突破点。学术界围绕相关问题展开了研讨，但对于集体经营性建设用地如何入市以及入市存在的风险等问题认识不足，在实践上，更没有提出具体的操作方略。 一、农村集体经营性建设用地入市相关政策演进 分析农村集体经营性建设用地入市问题，首先要对农村集体经营性建设用地的内涵进行界定，继而分析其产权基础，梳理相关政策演变轨迹。 (一)农村集体经营性建设用地的界定 农村集体土地可分为三大类：一是农用地，是指用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、养殖水面等。二是农村集体建设用地，包括宅基地、公共设施用地以及农村集体经济兴办乡村(镇)企业的经营性用地(冯华、陈仁泽，2013)。三是指未利用土地和荒地等。农村集体经营性建设用地就是指兴办乡村(镇)企业等具有生产经营性质的农村建设用地，不包括农民宅基地和农村公共设施用地。 (二)农村集体经营性建设用地权能拓展 从2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，到2008年党的十七届三中全会提出“集体土地和国有土地同地、同价、同权”，建立城乡统一的建设用地市场的改革目标，再到《决定》提出的“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，集体经营性建设用地的权能从占有、使用、收益的权利逐步拓展到占有、使用、收益、处置权利。农村集体经营性建设用地权能的进一步拓展，为建立城乡统一的建设用地市场提供了权利保障。 (三)农村集体经营性建设用地入市政策演进轨迹 一直以来，农村集体经营性建设用地入市都是社会各界备受关注的问题，党和政府相应的政策成为全国各地推动农村集体建设用地入市的主要依据(见表1，下页)。大体说来，农村集体经营性建设用地入市经历了严格控制、初步探索、逐步放开三个阶段。 一是严格控制阶段(改革开放至20世纪90年代末)。这一时期国家对农村集体经营性建设用地入市进行严格管控。1992年颁布的《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》规定：集体所有土地不得直接出让。1998年修订的《土地管理法》规定：农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》禁止城镇居民在农村买房置地。政府对农村集体建设用地入市进行一刀切管理，个人不得私自流转农村集体建设用地。实际上，在广东省等经济发达地区，由于有对土地的强烈需求，农村集体建设用地隐性市场一直存在。 二是探索阶段(21世纪初至2008年)。这一时期是农村集体经营性建设用地入市的探索阶段。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。2005年《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》发布，我国开始在浙江、江苏和四川成都等地试点城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，即“增减挂钩”政策。这一时期工业化与城镇化对土地的需求快速上升，中央也开始在部分地区进行试点推进，部分地区农村集体建设用地管理制度改革创新取得了积极进展。 三是逐步开放阶段(2008年至今)，这一时期农村集体经营性建设用地入市步入了逐步开放阶段。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出建立“城乡统一的建设用地市场”的改革目标。2009年《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》再次提出逐步建立城乡统一的建设用地市场。2013年《决定》提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地入市”。党和政府逐步放宽了农村集体经营性建设用地入市限制，是促进社会主义市场经济发展的有力举措。
二、农村集体经营性建设用地入市的关键问题及其争论 总体来看，关于农村集体经营性建设用地入市的争论主要集中在两方面：一是能不能入市，二是如何入市。 (一)能不能入市 部分学者支持入市，认为集体经营性建设用地入市能提高土地资源配置效率、保护农民权益、促进经济发展、推进土地制度改革。蒋省三等(2003)指出，农村集体建设用地隐性市场客观存在，一些地方政府出台的相关政策为集体建设用地合法进入市场作了重要的政策准备。他们阐述了农村集体建设用地合法入市的必要性。陈贤秋(2008)认为，应允许集体建设用地入市，这样有助于提高资源配置效率，促进经济发展。谭术魁等(2008)认为，允许集体建设用地入市，可以增加农民收益。周其仁(2013)认为，现行的土地征收制度意味着农民并没有对集体土地的处分权，实质就是没有土地财产权，因此也就无法获得土地出让后的大部分增值收益。“农地入市”可提高农民的议价权，打破土地市场的高度垄断，推进土地制度改革。
