一、国有农场制度变革的特点及面临问题 国有农场建设初期定位为农业生产组织，由国家投资并大规模组织人力围垦，随后在开垦的土地上建立一系列生产、管理组织，在国家计划指导下从事生产经营活动，承担提供粮食、工业原料、副食品等职能。国有农场的土地等自然资源，以及作为主要生产资料的建筑物、装备、设施等，均属国家所有。从事生产劳作的农工、职工、管理者，具有国有职工身份。新一轮改革开放以来，国有农场作为一种特殊的生产经营单位，积极开展农垦管理体制改革，理清农垦系统的社会性、行政性、经营性职能，采取了不同实施办法，走出了不同改革模式。 改革开放以来，国有农场作为一种特殊的生产经营单位，组织功能定位和组织成员的身份带有特殊性：[1]是农民吧，有职工身份；是企业吧，有社会服务；是政府吧，有提留任务。组织定位不明和职工身份特殊说明农场制度改革势在必行。国有农场变革中呈现出不同发展模式，部分农场保留农业生产单位职能，成为大规模生产粮食及特殊经济作物的基地；部分农场在城市化进程和工业化轨道上逐步改制，转变为公共服务机构，行使更多的服务职能或者被政府机构代管；部分农场突出了经营管理职能，行政事务交给地方政府，转变为一个国有农业企业和股份公司，参与市场竞争；部分国有农场土地被用来招商引资，形成带有一定竞争力的工业园区，带动了区域发展；还有一些保持“原地踏步”的现状，未来发展路径不明，对于形成何种发展模式存在争议。 从制度变迁理论探索和农场制度变革的实践来看，农场变革路径并非全部来自于政府强力推动，改革趋势没有遵循预设、固定模式，而是显现出农场制度多元化演变和农场组织功能多渠道发挥的社会现象。国有农垦体制改革过程中，重点解决农垦的社会负担和历史包袱沉重，理清农垦系统的社会性、行政性、经营性职能，避免农场改革过程中形成的各类交织矛盾，让国有农场走上了一条自我积累、自我发展、自我塑造的道路。 但是，改革的情况和效果如何？总的来看，成功的经验很多，发展模式多元化。但是，从学术角度出发，有些问题[2]令人关注，采取怎样的组织形态作为国有农场改革目标；如何有效引入现代企业制度参与市场竞争；社会负担、职工身份、土地性质等制约发展的难题；借助政府力量(中央或地方)、自身力量(资源禀赋或地理优势)、外部力量(资金或项目)等有利条件，降低改革成本，提升改革绩效，推进农场发展；农场变化或变革的周期多长，有没有终点，最后到底会演变成何种组织形态，是被其他组织逐步同化或是突发诞生为新的组织体。它们之间的变迁边界如何确定。从制度变迁的角度看待国有农场上述问题，有助于分析国有农场发展的历史、现实及趋势。 二、制度变迁理论对国有农场制度的分析 科斯的交易成本理论和企业理论认为，经济主体在市场交易中直接配置资源和组合生产要素面临高昂的交易成本，必须存在“企业”这种组织形式来通过行政命令、管理手段等途径来代替市场机制、价格手段为开展经济活动提供便利。[3]但是，企业化程度过高成为国家级的超级公司后，又会面临巨大的组织成本。诺思的制度变迁理论认为，在两种成本的取舍中，各类组织及组织形态会有制度变迁的需求，其中有效率的组织将会是经济增长关键，制度的替代会带来组织效率的提高和经济迅速增长。运用制度变迁理论分析国有农场制度的变化过程，寻找发展路径首先要分析国有农场的特点。国有农场代表了一种组织形式，围绕生产、生活、经营、管理等目标，通过内部分工协作与外部社会相互联系，形成一个自发的组织系统，实现自我运转发展。同时，也是一种制度形式，表现为一定制度环境下，由国家政策、地方法规等正式制度和地方传统、文化、历史及职工所创造的非正式制度的集合。国有农场社会管理和协调发展特别依赖于政策的科学性、持续性，政策的灵活多变和丰富性，在理顺国有农场经济和社会事务较之法律制度而言，在当前依赖政策运行的社会环境里有更为重要的意义。 制度和组织之间的相互作用易于形成经济制度的演变，[4]-[5]一是制度优先原则。如果说制度是游戏规则的话，那么组织和组织领导人可以理解为游戏的参与者，组织应制度母体而产生，组织领导者适应制度变化的需要，共同推进制度演进。二是组织优先原则。如果组织是因为各种客观环境、社会需求、个人意愿而预先存在，在组织运行过程中，制度会发挥各种重要作用，使组织的功能发生较大的变化，产生新的组织形态和组织复合体。国有农场是存在多个组织群体的复合体及集合多个团队的群体，这种组织管理模式体现了新中国成立初期一切组织共有演进趋势，即政党以各种组织的外在表现形式，分布在各个社会领域，影响各类组织发挥作用。然而在改革开放以来，国有农场制度在原有组织管理模式有所变化的背景下不断发生变迁，适应外部环境的变化选择合适的发展路径，垦区及农场之间发展模式存在较大差异。 市场和企业缺位的产物。从国有农场制度的诞生背景来看，存在土地的荒芜及沼泽地的浪费，粮食的缺乏以及城乡人口富裕、就业岗位缺乏的情形，客观需要一种有效的组织形式和农业生产方式来大规模使用劳动力增加粮食产量，开垦又是农业生产流程的第一前提。从经济角度来看，类似的组织形式和生产方式是有成本的，单靠个人和社会团体很难支付高昂的组织成本，因此很难达成一致协议，必须依赖强有力的政府推动。国有农场就是在50年代国家号召下、组织大规模劳动力改造土地要素、吸聚劳动人口而形成，有提高粮食产量的目的，适应时代需要而产生。当时既无市场观念，也无企业形式，而是在国家号召下组织创造的特殊组织形态。改革开放推动了市场经济的发展和企业制度的建立，市场因信息不对称、讨价还价等产生了交易成本。其中，企业形式能够使外部成本内部化，减少或消除交易成本，因此参与市场竞争的效率更高。国有农场在新的环境中，内部组织成本远高于外部交易成本，或反过来说内部收益远低于外部收益，部分农场处于瓦解的边缘，丧失发展的动力，出现人才流失、资金流失、项目流失、技术流失。公司、办事处、园区等适应市场经济的组织实体对国有农场替代，新型劳动力对农场职工进行劳动要素的替代，新的组织管理机制对老旧、落后的管理形式替代，这些都表明了制度的力量带来了组织形态的变化，其中企业化又是适应市场最优组织形态。
